VII SA/Wa 772/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. i A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. i A. P. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 772/07 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2004r, Nr [...] udzielającej M. i A. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu podał, iż w trakcie budowy inwestor dokonał istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę polegających na powiększeniu otworów okiennych w kondygnacji pierwszego piętra od strony frontowej, wykonaniu zadaszenia nad bramą wjazdową do garażu, zmniejszeniu otworu okiennego w lukarnie oraz zmianie kształtu lukarny, w elewacji ogrodowej zmieniono usytuowanie okna połaciowego i wykonano dodatkowe okna połaciowe, wykonano dodatkowe okno w ścianie parteru, przedłużono okap oraz zmieniono kształt schodów wejściowych poprzez wykonanie spocznika i zabiegu. Istotne zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zostały dokonane bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, co zdaniem organu wypełnia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i skutkuje stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania M. i A. P., decyzją z dnia [...] marca 2007r znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podtrzymał ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, których zaistnienie jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 36 a ust 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestorzy nie uzyskali takiej decyzji w związku z czym " powyższe zmiany wypełniają przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 2 kpa tj. rażące naruszenie art. 55 pkt 3, art. 59 ust 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), skutkujące stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. i A. P. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc brak ustosunkowania się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Skarżący twierdzą, iż podczas budowy nie doszło do istotnych odstępstw wymagających uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących w rozpatrywanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy prawne obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. [...] czerwca 2003r. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Korzystając z możliwości, jakie stwarza dla Sądu powyższy przepis, należało skargę uznać za uzasadnioną. Oba organy dokonując kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2004r, Nr [...] udzielającej M. i A. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zastosowały się do zasad obowiązujących podczas orzekania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 kpa jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji zarówno ostatecznej jak i nieostatecznej w granicach określonych w art. 156 §1 kpa. Przepis art. 156 § 1 kpa nie uprawnia bowiem organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 kpa. W związku z tym w swojej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (wyrok NSA z 14.08.1987r, IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1). Działając w trybie nadzoru na podstawie art. 156 kpa organ powinien orzekać kasacyjnie na podstawie zgromadzonego i zamkniętego materiału dowodowego. Kasacja bowiem nie pogłębia ani rozszerza faktycznej perspektywy sprawy lecz operuje gotowym i zamkniętym materiałem dowodowym. W rozpoznawanej sprawie kontrolując w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2004r, Nr [...] udzielającą M. i A. P. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oba organy przeprowadziły analizę zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami załączonego przez inwestora do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W wyniku tej analizy uznały, że inwestor dokonał istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia organów są odmienne od ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w trakcie przeprowadzonej obowiązkowej kontroli o której mowa w art. 59 a ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2004r wynika bowiem, że zmiany dokonane przez inwestora są zmianami nieistotnymi. Dokonując odmiennej oceny charakteru zmian w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego analizował sprawę tak jakby jej rozpoznanie nastąpiło w trybie zwykłym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działał jako organ odwoławczy z naruszeniem granic określonych w art. 156 §1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze nadzwyczajny charakter postępowania i przeprowadzić postępowanie właściwe dla trybu postępowania nieważnościowego. W związku z uchybieniem obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia sprawy w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 kpa co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy.