VII SA/Wa 772/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu B. G. i K. G. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2026 r. nr 142/26 w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. G. i K. G. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 12 lutego 2026 r. Nr 142/26 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025r. poz. 1691) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2025r. poz. 418 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. znak: [...] , nakazującej K. i B. G. (dalej: ,,skarżący’’) wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, prowadzonych na drodze gminnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. , do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie - do dnia 31.08.2026 r.: 1. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego uwzględniającej aspekt zgodności wykonanych robót z rygorem określonym w art. 3 pkt 7a "w zakresie niewymagającym zmiany granicy pasa drogowego", z zainwentaryzowaniem rzędnych spadków poprzecznych i podłużnych nawierzchni, 2. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, członka izby samorządu zawodowego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji MWINB wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2025 r. do PINB w P. wpłynął wniosek Gminy P. o przeprowadzenie kontroli legalności robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. . Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2025 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej w G. , gm. P. . W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. wykonano remont drogi polegający na położeniu nowej nawierzchni z kostki brukowej, zachowując naturalne spadki podłużne. Stwierdzono także, iż obniżono okrawężnikowanie zjazdów na posesję, co ma umożliwić swobodny wjazd. Obecny podczas czynności kontrolnych pełnomocnik skarżącej oświadczył, że Gmina nigdy nie wyraziła zgody na prowadzenie w/w robót. Z kolei pełnomocnik inwestora poinformował, iż została wyrażona ustna zgoda, która następnie została cofnięta. Zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2025 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. . Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. znak: [...] , PI NB w P. nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, prowadzonych na drodze gminnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. , do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie - do dnia 31.08.2026 r.: 1. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego uwzględniającej aspekt zgodności wykonanych robót z rygorem określonym w art. 3 pkt 7a "w zakresie niewymagającym zmiany granicy pasa drogowego", z zainwentaryzowaniem rzędnych spadków poprzecznych i podłużnych nawierzchni, 2. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, członka izby samorządu zawodowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wniosła Gmina P. . WINB wyjaśnił, że kompetencje organu ll-ej instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu I-ej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie zasługuje zatem na uwzględnienie jednakże nie z przyczyn w nim podnoszonych. W postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie w/w zasady sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, umiejscowionego w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dotyczącym rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy. W myśl w/w przepisu: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Jednakże Organ II instancji wskazał, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. usytuowana jest droga gminna z kostki brukowej, z obniżonym okrawężnikowaniem zjazdów na posesję i zachowanymi naturalnymi spadkami podłużnymi. W ocenie MWINB organ powiatowy błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie dokonano przebudowy przedmiotowej drogi, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował w sprawie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. MWINB podniósł, iż z załączonego do pisma skarżącej z dnia 09.06.2025 r. szkicu sytuacyjnego wynika, że przed realizacją w/w robót przedmiotowa droga posiadała nawierzchnię gruntowo-żwirowo-piaskową oraz nie wykraczała poza granice działki nr ewid. [...] Tę okoliczność potwierdza dokumentacja zdjęciowa znajdująca się na stronie Google Street View. MWINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zatem jeśli w miejscu obecnej drogi istniała nieutwardzona droga gruntowa polna czy leśna, to poprzez nawiezienie żwiru, a następnie utwardzenie, czyli przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestor wykonał obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że sama droga gruntowa niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który można by poddać remontowi. Tymczasem w przypadku przebudowy nie mamy bowiem do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa drogi może się więc odnosić wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego. Nawet oznaczenie w ewidencji gruntów działki, na której wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane jako droga (dr) nie mogą wpłynąć na zmianę powyższego stanowiska, gdyż grunt nie jest obiektem budowlanym, dopiero jego utwardzenie prowadzi do powstania obiektu budowlanego. Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, należy ocenić jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego MWINB wskazał, że zrealizowane roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę drogi, a nie jej przebudowę. Zatem za nieprawidłowe uznać należy nałożenie badanym rozstrzygnięciem obowiązku przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W orzeczeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Dalej, WINB wskazał, że z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zapadło z zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego (naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 Kpa przekazuje niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu jej rozpatrzenia z zastosowaniem właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Nadto, MWINB wskazał, że konieczne do przeprowadzenia postępowanie wykracza poza zakres art. 136 Kpa i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności (konieczność przeprowadzenia całego postępowania we właściwym trybie). Prowadzenie postępowania w odmiennym trybie przez WINB prowadziłoby do pozbawienia strony instancji. Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 3 marca 2026 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości zarzucając organowi "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie Decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu oraz poprzez potraktowanie decyzji kasatoryjnej jako instrumentu służącego realizacji odmiennej koncepcji materialnoprawnej organu II instancji (co do kwalifikacji robót i wyboru reżimu wynikającego z Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej: p.b.), zamiast jako środka wyjątkowego, stosowanego jedynie w razie kwalifikowanych braków procesowych decyzji I instancji. Ponadto, w sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretacje stanu faktycznego w związku z oparciem przedmiotowego rozstrzygnięcia de facto wyłącznie na dowodach pośrednich, ignorując dowody bezpośrednie; naruszenie wynikającego z art. 103 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. standardu uzasadnienia decyzji kasatoryjnej przez brak precyzyjnego wskazania: a. jakie konkretnie ustalenia faktyczne są niezbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, b. dlaczego są istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego nie mogą zostać wyjaśnione na etapie odwoławczym, mimo że organ II instancji odwołuje się do tych samych faktów i dokonuje ich rozbudowanej oceny. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 138 § 2, k.p.a. oraz poprzez nadużycie instytucji kasacji decyzji skutkujące nieuzasadnionym przedłużeniem postępowania i zwiększeniem dolegliwości po stronie Skarżących, mimo że spór w istocie dotyczy oceny materialnoprawnej i proporcjonalnego doboru środka nadzorczego oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w kontekście przebudowy spornej drogi skutkujące naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz przedłożonych oświadczeń, w celu wykazania, że sporna droga istniała przed sporną przebudową oraz posiadała nawierzchnię wykonaną z prefabrykatów oraz na okoliczność, że wykonane utwardzenie poprawiło przejezdność już istniejącej drogi utwardzonej prefabrykatami. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że decyzja PINB nie powinna być uchylana gdyż organ I instancji dysponował prawidłowym materiałem dowodowym, podczas gdy decyzja MWINB została wydana na podstawie wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji materiału dowodowego. Organ bowiem opierał się na dokumentacji archiwalnej, dostępnej w serwisie Google Maps (Google Street View). W tym miejscu należy jednak poddać w wątpliwość skuteczność wykorzystania przedmiotowego narzędzia w tej konkretnej sprawie. Pomimo faktu, że k.p.a. bezsprzecznie dozwala na korzystanie z tego oraz z innych, podobnych narzędzi, należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu wykorzystanie map Google jest kontrproduktywne. Najnowsze zdjęcia w serwisie Google Street View obejmujące działkę [...] pochodzą z lipca 2025 roku, a więc z okresu w którym przedmiotowa droga została już utwardzona. Poprzednie zdjęcia w serwisie pochodzą z lipca 2013 roku, a więc aż dwunastu lat przed rozpoczęciem przedmiotowego postępowania. Dopuszczenie wskazanej dokumentacji zdjęciowej to obiektywny błąd MWINB, z racji na dość oczywistą dezaktualizację stanu faktycznego. Zdjęcia w serwisie bowiem są niewyraźne na tyle, że niemożliwym jest rzetelne określenie stanu utwardzenia drogi na ich podstawie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zdjęcia wykonane z poziomu ulicy w 2013 roku kończą się przy rozwidleniu alei lipowej (przy zbiegu działek o nr ewid. [...] ), a zatem obejmują zaledwie wręcz mikroskopijny fragment działki nr [...] , wobec której toczy się spór. Wobec tego organ II instancji nie powinien był opierać swojej analizy na przedmiotowych zdjęciach ze wskazanego serwisu z racji na fakt, że nie pozwalały one na obiektywną ocenę stanu nawet więcej niż zaledwie paru procent powierzchni działki nr [...] . Skarżący podkreślili, że droga na działce nr [...] istniała w tym samym przebiegu co najmniej od lat 60. XX wieku. Przez dziesięciolecia mieszkańcy, w ramach czynów społecznych i indywidualnych starań, systematycznie wzmacniali jej nawierzchnię poprzez nawożenie żwiru, gruzu oraz innych materiałów utwardzających. Działania te były wymuszone ukształtowaniem terenu i problemami z przejezdnością. Warto w tym miejscu nadmienić, że na żadnym etapie postępowania żadna ze stron ani Organ I Instancji nie zakwestionowały faktu kluczowego dla rozstrzygnięcia Organu II Instancji, a zatem wykonanych wcześniej na działce [...] robót budowlanych skutkujących wykonaniem drogi za pomocą materiałów budowlanych, klasyfikując drogę faktycznie zlokalizowaną na działce jako drogę możliwą do zakwalifikowania jako budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. Z dokumentacji fotograficznej przedmiotowej drogi sprzed lipca 2025 roku wynika, że obiekt liniowy jakim bezsprzecznie była droga znajdująca się na działce nr [...] była wykonana z m.in. betonowych płyt ośmiokątnych oraz typu YOMB. Droga jeszcze przed rozpoczęciem robót wstrzymanych we wrześniu 2025 roku miała postać liniowego ciągu komunikacyjnego wykonanego z prefabrykatów betonowych (m.in. płyt ośmiokątnych oraz typu YOMB), co typowo odpowiada wykonaniu nawierzchni umożliwiającej przejazd i użytkowanie jak droga. Jeżeli zatem na działce [...] wykonano drogę (obiekt liniowy = budowlę) poprzez ułożenie prefabrykatów betonowych jako nawierzchni, to kwalifikacyjnie jest to budowa obiektu w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 p.b.) albo, gdy wcześniej istniał już obiekt drogi, przebudowa (art. 3 pkt 7a p.b.) lub remont (art. 3 pkt 8 p.b.), zależnie od tego, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych czy technicznych. Należy tutaj wskazać, że dowody pośrednie (jakimi w tej sprawie bezsprzecznie są zdjęcia z serwisu Google Street View) nie mogą w taki sposób zastępować dowodów bezpośrednich zebranych w sprawie. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika bowiem, że w tego typu realiach organ powinien był korzystać z dowodów bezpośrednich znajdujących się w aktach sprawy. Zastąpienie ich obiektywnie wybrakowanym materiałem pośrednim narusza art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. . A więc z racji na fakt, że na podstawie licznych dowodów bezpośrednich nie udało się zanegować przymiotu budowli dla przedmiotowej drogi sprzed przebudowy z 2025 roku, tym bardziej nie można wykorzystać do tego wątpliwej jakości dowodów pośrednich. Sprawia to, że rozstrzygnięcie MWINB jest absurdalne i kompletnie nie odnosi się do przedmiotu sporu, w związku z czym w sposób oczywisty uchybia normom wynikającym z przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. Sprzeciwiający się podnieśli nadto, że uzasadnienie decyzji MWINB, oceniane przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a., powinno w sposób konkretny, przekonujący i weryfikowalny wykazać spełnienie kumulatywnych przesłanek rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tj. wskazać: a. jakie naruszenia przepisów postępowania obciążają decyzję organu I instancji; b. jaki niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy pozostaje niewyjaśniony; c. dlaczego zakres ten ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie; d. z jakich przyczyn organ odwoławczy nie mógł doprowadzić do merytorycznego zakończenia sprawy w ramach własnych kompetencji, w szczególności z wykorzystaniem mechanizmów uzupełniających postępowanie dowodowe przewidzianych w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie, decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy (stanowi wyłom od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy) i nie jest dopuszczalna jej wykładnia rozszerzająca ani jej instrumentalne nadużywanie bez przeprowadzenia realnej analizy możliwości działania organu II instancji w reżimie art. 136 k.p.a. . W szczególności wskazuje się, że organ odwoławczy, korzystając z art 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek z tego przepisu, lecz także wyjaśnić, dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a., skoro oba przepisy pozostają w ścisłym związku funkcjonalnym, a braki postępowania dowodowego I instancji nierzadko mogą zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zasadnicza część argumentacji organu II instancji prowadzona jest nie w kategoriach kwalifikowanych uchybień procesowych organu I instancji i koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.), lecz w kategoriach materialnoprawnych, tj. odmiennej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz odmiennego doboru reżimu prawnego i konsekwencji wynikających z p.b. Tego rodzaju polemika (co do kwalifikacji robót i instrumentów w p.b.) nie stanowi sama w sobie podstawy do sięgnięcia po art. 138 § 2 k.p.a., skoro przesłankami wydania decyzji kasatoryjnej są wyłącznie: a. naruszenie przepisów postępowania; b. konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie przy czym żadne inne wady decyzji I instancji nie uzasadniają kasacji, a decyzja kasatoryjna nie może być podejmowana w sytuacjach innych niż określone w tym przepisie. W konsekwencji kasacja została w istocie użyta jako narzędzie "przeniesienia" merytorycznego ciężaru sporu z powrotem do PINB, mimo że organ II instancji dysponował aktami i jednocześnie prezentował rozbudowaną ocenę faktyczno-prawną sprawy, co pozostaje sprzeczne z ratio art. 138 § 2 k.p.a. rozumianego jako instrument wyjątkowy, podlegający ścisłej kontroli pod kątem przesłanek i braku alternatywy w postaci rozpoznania odwołania merytorycznie (w tym po uzupełnieniu materiału w trybie art. 136 k.p.a.). Nadto, deklarowany przez organ II instancji "konieczny zakres do wyjaśnienia" w istocie był już adresowany decyzją PINB, która nałożyła obowiązki umożliwiające obiektywne ustalenie okoliczności spornych (w szczególności dotyczących przebiegu robót, granic pasa drogowego i parametrów technicznych), poprzez zobowiązanie do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz oceny technicznej sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Uchylenie tak skonstruowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie usuwa więc rzekomego problemu dowodowego, lecz jedynie odracza jego rozstrzygnięcie i dezorganizuje tok postępowania, mimo że mechanizm dowodowy został już wdrożony przez organ I instancji. W świetle wskazywanego w doktrynie powiązania art. 138 § 2 k.p.a. z art. 136 k.p.a. oraz akcentowanego zakazu wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 k.p.a., taki sposób procedowania – w ocenie skarżących - nie może zostać zaakceptowany, ponieważ prowadzi do sytuacji, w której organ II instancji zamiast wykorzystać swoje kompetencje kontrolno-reformatoryjne, posługuje się kasacją jako instrumentem rozstrzygania sporu o wykładnię i zastosowanie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Kolejno, pismem z dnia 31 marca 2026 r. skarżący uzupełnili sprzeciw poprzez przedłożenie dokumentacji fotograficznej jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie z niej dowodów. Dokumentacja zdjęciowa w ocenie skarżących potwierdza istniejący układ komunikacyjny i standard dróg funkcjonujących w okolicy, a tym samym pozwalają odnieść sporną drogę do realiów terenowych, zamiast oceniać ją w oderwaniu od jej faktycznego kontekstu. W ocenie Skarżących z porównania tych materiałów wynika, że organ II instancji korzystał z niepełnego, materiału dowodowego, ignorując stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma co do zasady charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – nawet przy zastosowaniu uprawnienia tego organu z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 § 4 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw w tej sprawie zasługiwał na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było przedwczesne, co czyni je nieprawidłowym. Jak trafnie zauważył pełnomocnik Oznacza to, że organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli legalności rozstrzygnięcia, lecz może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a także dokonywać własnych ustaleń faktycznych. W tym sensie postępowanie dowodowe w drugiej instancji pełni funkcję gwarancyjną – umożliwia stronie ponowne przedstawienie twierdzeń i dowodów oraz realizację jej praw procesowych. Zasadniczo działania dowodowe mają tu charakter uzupełniający. Istnieje jednak możliwość przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, o ile wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Takie rozwiązanie ma na celu przyspieszenie załatwienia sprawy przy jednoczesnym poszanowaniu prawa stron do dwuinstancyjności. Oznacza to, że z chwilą wniesienia odwołania sprawa powinna zostać poddana analizie tak, jakby decyzja organu pierwszej instancji nie istniała, choć nie wiąże się to z koniecznością mechanicznego powtarzania wszystkich czynności. Kluczowym instrumentem realizacji tego zadania jest art. 136 k.p.a., który określa ramy postępowania wyjaśniającego na etapie odwoławczym. Model postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji ma charakter dodatkowy i uzupełniający. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a., organ ten nie powinien przeprowadzać dowodów w celu wyjaśnienia faktów, które zostały już w sposób wyczerpujący i wiarygodny ustalone przez organ niższej instancji. Przez lata w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że jeśli konieczne jest ustalenie okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, których w ogóle nie zbadano wcześniej, organ odwoławczy nie może przeprowadzać takich dowodów samodzielnie, lecz musi wydać decyzję kasacyjną. Przyjęcie odmiennego stanowiska uznawano za naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy. Jednakże przełomem w kształtowaniu zakresu postępowania dowodowego była nowelizacja k.p.a. z 2017 roku, która wprowadziła możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Obecnie, na mocy art. 136 § 2 i 3 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dowody niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli dotyczą one faktów o istotnym wpływie na wynik postępowania, pod warunkiem uzyskania zgodnego wniosku wszystkich stron (lub braku sprzeciwu przy wniosku jednej ze stron). Ustawodawca uznał, że skoro dwuinstancyjność jest prawem strony, może ona z niego zrezygnować na rzecz szybkości postępowania. Warto jednak zaznaczyć, że organ może odmówić przeprowadzenia pełnego postępowania, jeśli byłoby to nadmiernie utrudnione pod względem organizacyjnym lub technicznym. W wymiarze proceduralnym organ odwoławczy posiada kompetencję do samodzielnego przeprowadzenia dowodów lub zlecenia ich wykonania organowi pierwszej instancji. Podsumowując, postępowanie dowodowe przed organem odwoławczym ewoluowało od wąsko rozumianego uzupełnienia braków do elastycznego modelu pozwalającego na pełne wyjaśnienie sprawy. Współczesna regulacja art. 136 k.p.a. stanowi próbę wyważenia między prawdą obiektywną i szybkością postępowania a ochroną praw procesowych strony. Organ odwoławczy jest aktywnym gospodarzem postępowania, który w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego zakończenia sprawy, korzystając z szerokiego wachlarza uprawnień dowodowych. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jest istotne gdy ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji zawierają luki lub nieprawidłowości. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2026 r. Nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2025r. poz. 1691) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2025r. poz. 418 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania Gminy P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. znak: [...] , nakazującej K. i B. G. (dalej: ,,skarżący’’) wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, prowadzonych na drodze gminnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. , do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie - do dnia 31.08.2026 r.: 1. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego uwzględniającej aspekt zgodności wykonanych robót z rygorem określonym w art. 3 pkt 7a "w zakresie niewymagającym zmiany granicy pasa drogowego", z zainwentaryzowaniem rzędnych spadków poprzecznych i podłużnych nawierzchni, 2. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, członka izby samorządu zawodowego - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji MWINB wyjaśnił, że w dniu 10 czerwca 2025 r. do PINB w P. wpłynął wniosek Gminy P. o przeprowadzenie kontroli legalności robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. . Zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2025 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na drodze gminnej w G. , gm. P. . W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. wykonano remont drogi polegający na położeniu nowej nawierzchni z kostki brukowej, zachowując naturalne spadki podłużne. Stwierdzono także, iż obniżono okrawężnikowanie zjazdów na posesję, co ma umożliwić swobodny wjazd. Obecny podczas czynności kontrolnych pełnomocnik skarżącej oświadczył, że Gmina nigdy nie wyraziła zgody na prowadzenie w/w robót. Z kolei pełnomocnik inwestora poinformował, iż została wyrażona ustna zgoda, która następnie została cofnięta. Zawiadomieniem z dnia 29 sierpnia 2025 r. poinformowano strony o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2025 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na drodze gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] położonej w G. , gm. P. . Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. znak: [...] , PI NB w P. nakazał inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, prowadzonych na drodze gminnej usytuowanej na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. , do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie - do dnia 31.08.2026 r.: 1. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego uwzględniającej aspekt zgodności wykonanych robót z rygorem określonym w art. 3 pkt 7a "w zakresie niewymagającym zmiany granicy pasa drogowego", z zainwentaryzowaniem rzędnych spadków poprzecznych i podłużnych nawierzchni, 2. oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w kontekście zgodności z warunkami technicznymi, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, członka izby samorządu zawodowego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie wniosła Gmina P. . WINB wyjaśnił, że kompetencje organu ll-ej instancji obejmują zarówno korygowanie wad prawnych rozstrzygnięć organu I-ej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W ocenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z dnia [...] .11.2025 r. zasługuje na uchylenie, a sprawę należy przekazać do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie zasługuje zatem na uwzględnienie jednakże nie z przyczyn w nim podnoszonych. W postępowaniu administracyjnym wydanie orzeczenia w formie postanowienia lub decyzji, w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto mając na uwadze treść art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Urzeczywistnienie w/w zasady sprowadza się zatem do przyznanej organom administracji publicznej możliwości odmowy wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśnieniu przyczyn takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, umiejscowionego w rozdziale 5b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, dotyczącym rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy. W myśl w/w przepisu: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Jednakże Organ II instancji wskazał, że na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości G. , gm. P. usytuowana jest droga gminna z kostki brukowej, z obniżonym okrawężnikowaniem zjazdów na posesję i zachowanymi naturalnymi spadkami podłużnymi. W ocenie MWINB organ powiatowy błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie dokonano przebudowy przedmiotowej drogi, a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował w sprawie tryb określony w art. 50-51 Prawa budowlanego. MWINB podniósł, iż z załączonego do pisma skarżącej z dnia 09.06.2025 r. szkicu sytuacyjnego wynika, że przed realizacją w/w robót przedmiotowa droga posiadała nawierzchnię gruntowo-żwirowo-piaskową oraz nie wykraczała poza granice działki nr ewid. [...] . Tę okoliczność potwierdza dokumentacja zdjęciowa znajdująca się na stronie Google Street View. MWINB wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Zatem jeśli w miejscu obecnej drogi istniała nieutwardzona droga gruntowa polna czy leśna, to poprzez nawiezienie żwiru, a następnie utwardzenie, czyli przystosowanie jej do przejeżdżania i przechodzenia inwestor wykonał obiekt budowlany w rozumieniu omawianych przepisów. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że sama droga gruntowa niczym nie utwardzona nie jest obiektem budowlanym, który można by poddać remontowi. Tymczasem w przypadku przebudowy nie mamy bowiem do czynienia z powstaniem nowej substancji budowlanej, ale ze zmianą już istniejącej i to w taki sposób, że nie zmieniają się jej rozmiary. Przebudowa drogi może się więc odnosić wyłącznie do istniejącej drogi, a więc określonego obiektu budowlanego. Nawet oznaczenie w ewidencji gruntów działki, na której wykonane zostały przedmiotowe roboty budowlane jako droga (dr) nie mogą wpłynąć na zmianę powyższego stanowiska, gdyż grunt nie jest obiektem budowlanym, dopiero jego utwardzenie prowadzi do powstania obiektu budowlanego. Zatem wykonanie przedmiotowych robót budowlanych, które jako budowa wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, należy ocenić jako samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. W świetle powyższego MWINB wskazał, że zrealizowane roboty budowlane zakwalifikować należy jako budowę drogi, a nie jej przebudowę. Zatem za nieprawidłowe uznać należy nałożenie badanym rozstrzygnięciem obowiązku przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego oraz oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W orzeczeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. organ nie może zobowiązać inwestora do przedstawienia określonych dokumentów. Dalej, WINB wskazał, że z uwagi na to, że rozstrzygnięcie zapadło z zastosowaniem niewłaściwych przepisów prawa materialnego (naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 Kpa przekazuje niniejszą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji w celu jej rozpatrzenia z zastosowaniem właściwych przepisów ustawy Prawo budowlane. Nadto, MWINB wskazał, że konieczne do przeprowadzenia postępowanie wykracza poza zakres art. 136 Kpa i dotyczy istotnych dla sprawy okoliczności (konieczność przeprowadzenia całego postępowania we właściwym trybie). Prowadzenie postępowania w odmiennym trybie przez WINB prowadziłoby do pozbawienia strony instancji. Z tą decyzją nie zgodzili się skarżący, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 3 marca 2026 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości zarzucając organowi "naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie Decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, pomimo braku przesłanek do zastosowania wskazanego przepisu oraz poprzez potraktowanie decyzji kasatoryjnej jako instrumentu służącego realizacji odmiennej koncepcji materialnoprawnej organu II instancji (co do kwalifikacji robót i wyboru reżimu wynikającego z Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418 z późn. zm.; dalej: p.b.), zamiast jako środka wyjątkowego, stosowanego jedynie w razie kwalifikowanych braków procesowych decyzji I instancji. Ponadto, w sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną interpretacje stanu faktycznego w związku z oparciem przedmiotowego rozstrzygnięcia de facto wyłącznie na dowodach pośrednich, ignorując dowody bezpośrednie; naruszenie wynikającego z art. 103 § 3 oraz 138 § 2 k.p.a. standardu uzasadnienia decyzji kasatoryjnej przez brak precyzyjnego wskazania: a. jakie konkretnie ustalenia faktyczne są niezbędne do wyjaśnienia przedmiotowej sprawy, b. dlaczego są istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego nie mogą zostać wyjaśnione na etapie odwoławczym, mimo że organ II instancji odwołuje się do tych samych faktów i dokonuje ich rozbudowanej oceny. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 138 § 2, k.p.a. oraz poprzez nadużycie instytucji kasacji decyzji skutkujące nieuzasadnionym przedłużeniem postępowania i zwiększeniem dolegliwości po stronie Skarżących, mimo że spór w istocie dotyczy oceny materialnoprawnej i proporcjonalnego doboru środka nadzorczego oraz naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zignorowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli w kontekście przebudowy spornej drogi skutkujące naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej wynikającej z art. 8 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonej dokumentacji fotograficznej oraz przedłożonych oświadczeń, w celu wykazania, że sporna droga istniała przed sporną przebudową oraz posiadała nawierzchnię wykonaną z prefabrykatów oraz na okoliczność, że wykonane utwardzenie poprawiło przejezdność już istniejącej drogi utwardzonej prefabrykatami. W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że decyzja PINB nie powinna być uchylana gdyż organ I instancji dysponował prawidłowym materiałem dowodowym, podczas gdy decyzja MWINB została wydana na podstawie wybiórczej i nieprawidłowej interpretacji materiału dowodowego. Organ bowiem opierał się na dokumentacji archiwalnej, dostępnej w serwisie Google Maps (Google Street View). W tym miejscu należy jednak poddać w wątpliwość skuteczność wykorzystania przedmiotowego narzędzia w tej konkretnej sprawie. Pomimo faktu, że k.p.a. bezsprzecznie dozwala na korzystanie z tego oraz z innych, podobnych narzędzi, należy wskazać, że w niniejszym postępowaniu wykorzystanie map Google jest kontrproduktywne. Najnowsze zdjęcia w serwisie Google Street View obejmujące działkę [...] pochodzą z lipca 2025 roku, a więc z okresu w którym przedmiotowa droga została już utwardzona. Poprzednie zdjęcia w serwisie pochodzą z lipca 2013 roku, a więc aż dwunastu lat przed rozpoczęciem przedmiotowego postępowania. Dopuszczenie wskazanej dokumentacji zdjęciowej to obiektywny błąd MWINB, z racji na dość oczywistą dezaktualizację stanu faktycznego. Zdjęcia w serwisie bowiem są niewyraźne na tyle, że niemożliwym jest rzetelne określenie stanu utwardzenia drogi na ich podstawie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zdjęcia wykonane z poziomu ulicy w 2013 roku kończą się przy rozwidleniu alei lipowej (przy zbiegu działek o nr ewid. [...] ), a zatem obejmują zaledwie wręcz mikroskopijny fragment działki nr [...] , wobec której toczy się spór. Wobec tego organ II instancji nie powinien był opierać swojej analizy na przedmiotowych zdjęciach ze wskazanego serwisu z racji na fakt, że nie pozwalały one na obiektywną ocenę stanu nawet więcej niż zaledwie paru procent powierzchni działki nr [...]. Skarżący podkreślili, że droga na działce nr [...] istniała w tym samym przebiegu co najmniej od lat 60. XX wieku. Przez dziesięciolecia mieszkańcy, w ramach czynów społecznych i indywidualnych starań, systematycznie wzmacniali jej nawierzchnię poprzez nawożenie żwiru, gruzu oraz innych materiałów utwardzających. Działania te były wymuszone ukształtowaniem terenu i problemami z przejezdnością. Warto w tym miejscu nadmienić, że na żadnym etapie postępowania żadna ze stron ani Organ I Instancji nie zakwestionowały faktu kluczowego dla rozstrzygnięcia Organu II Instancji, a zatem wykonanych wcześniej na działce [...] robót budowlanych skutkujących wykonaniem drogi za pomocą materiałów budowlanych, klasyfikując drogę faktycznie zlokalizowaną na działce jako drogę możliwą do zakwalifikowania jako budowlę zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. Z dokumentacji fotograficznej przedmiotowej drogi sprzed lipca 2025 roku wynika, że obiekt liniowy jakim bezsprzecznie była droga znajdująca się na działce nr [...] była wykonana z m.in. betonowych płyt ośmiokątnych oraz typu YOMB. Droga jeszcze przed rozpoczęciem robót wstrzymanych we wrześniu 2025 roku miała postać liniowego ciągu komunikacyjnego wykonanego z prefabrykatów betonowych (m.in. płyt ośmiokątnych oraz typu YOMB), co typowo odpowiada wykonaniu nawierzchni umożliwiającej przejazd i użytkowanie jak droga. Jeżeli zatem na działce [...] wykonano drogę (obiekt liniowy = budowlę) poprzez ułożenie prefabrykatów betonowych jako nawierzchni, to kwalifikacyjnie jest to budowa obiektu w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 p.b.) albo, gdy wcześniej istniał już obiekt drogi, przebudowa (art. 3 pkt 7a p.b.) lub remont (art. 3 pkt 8 p.b.), zależnie od tego, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych czy technicznych. Należy tutaj wskazać, że dowody pośrednie (jakimi w tej sprawie bezsprzecznie są zdjęcia z serwisu Google Maps) nie mogą w taki sposób zastępować dowodów bezpośrednich zebranych w sprawie. Z ugruntowanego orzecznictwa NSA wynika bowiem, że w tego typu realiach organ powinien był korzystać z dowodów bezpośrednich znajdujących się w aktach sprawy. Zastąpienie ich obiektywnie wybrakowanym materiałem pośrednim narusza art. 7, 75, 77 § 1 i 80 k.p.a. . A więc z racji na fakt, że na podstawie licznych dowodów bezpośrednich nie udało się zanegować przymiotu budowli dla przedmiotowej drogi sprzed przebudowy z 2025 roku, tym bardziej nie można wykorzystać do tego wątpliwej jakości dowodów pośrednich. Sprawia to, że rozstrzygnięcie MWINB jest absurdalne i kompletnie nie odnosi się do przedmiotu sporu, w związku z czym w sposób oczywisty uchybia normom wynikającym z przepisów art. 7 oraz 77 k.p.a. Sprzeciwiający się podnieśli nadto, że uzasadnienie decyzji MWINB, oceniane przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a., powinno w sposób konkretny, przekonujący i weryfikowalny wykazać spełnienie kumulatywnych przesłanek rozstrzygnięcia kasatoryjnego, tj. wskazać: a. jakie naruszenia przepisów postępowania obciążają decyzję organu I instancji; b. jaki niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy pozostaje niewyjaśniony; c. dlaczego zakres ten ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie; d. z jakich przyczyn organ odwoławczy nie mógł doprowadzić do merytorycznego zakończenia sprawy w ramach własnych kompetencji, w szczególności z wykorzystaniem mechanizmów uzupełniających postępowanie dowodowe przewidzianych w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie, decyzja kasatoryjna z art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy (stanowi wyłom od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy) i nie jest dopuszczalna jej wykładnia rozszerzająca ani jej instrumentalne nadużywanie bez przeprowadzenia realnej analizy możliwości działania organu II instancji w reżimie art. 136 k.p.a. . W szczególności wskazuje się, że organ odwoławczy, korzystając z art 138 § 2 k.p.a., powinien w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek z tego przepisu, lecz także wyjaśnić, dlaczego nie zastosował art. 136 k.p.a., skoro oba przepisy pozostają w ścisłym związku funkcjonalnym, a braki postępowania dowodowego I instancji nierzadko mogą zostać usunięte w toku postępowania odwoławczego. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy zasadnicza część argumentacji organu II instancji prowadzona jest nie w kategoriach kwalifikowanych uchybień procesowych organu I instancji i koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy (w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.), lecz w kategoriach materialnoprawnych, tj. odmiennej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz odmiennego doboru reżimu prawnego i konsekwencji wynikających z p.b. Nadto, deklarowany przez organ II instancji "konieczny zakres do wyjaśnienia" w istocie był już adresowany decyzją PINB, która nałożyła obowiązki umożliwiające obiektywne ustalenie okoliczności spornych (w szczególności dotyczących przebiegu robót, granic pasa drogowego i parametrów technicznych), poprzez zobowiązanie do przedłożenia geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz oceny technicznej sporządzonej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Uchylenie tak skonstruowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie usuwa więc rzekomego problemu dowodowego, lecz jedynie odracza jego rozstrzygnięcie i dezorganizuje tok postępowania, mimo że mechanizm dowodowy został już wdrożony przez organ I instancji. W świetle wskazywanego w doktrynie powiązania art. 138 § 2 k.p.a. z art. 136 k.p.a. oraz akcentowanego zakazu wykładni rozszerzającej art. 138 § 2 k.p.a., taki sposób procedowania – w ocenie skarżących - nie może zostać zaakceptowany, ponieważ prowadzi do sytuacji, w której organ II instancji zamiast wykorzystać swoje kompetencje kontrolno-reformatoryjne, posługuje się kasacją jako instrumentem rozstrzygania sporu o wykładnię i zastosowanie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie. Kolejno, pismem z dnia 31 marca 2026 r. skarżący uzupełnili sprzeciw poprzez przedłożenie dokumentacji fotograficznej jednocześnie wnosząc o przeprowadzenie z niej dowodów. Dokumentacja zdjęciowa w ocenie skarżących potwierdza istniejący układ komunikacyjny i standard dróg funkcjonujących w okolicy, a tym samym pozwalają odnieść sporną drogę do realiów terenowych, zamiast oceniać ją w oderwaniu od jej faktycznego kontekstu. W ocenie Skarżących z porównania tych materiałów wynika, że organ II instancji korzystał z niepełnego, materiału dowodowego, ignorując stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma co do zasady charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest natomiast środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Użyte przez ustawodawcę w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" należy rozumieć w taki sposób, że wada postępowania pierwszoinstancyjnego polegająca na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy uniemożliwia organowi odwoławczemu merytoryczne rozstrzygnięcie bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) – nawet przy zastosowaniu uprawnienia tego organu z art. 136 § 1 lub § 2 k.p.a., z uwzględnieniem art. 136 § 4 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw w tej sprawie zasługiwał na uwzględnienie dlatego, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek ustawowych, było przedwczesne, co czyni je nieprawidłowym. Organ odwoławczy nie ogranicza się do kontroli legalności rozstrzygnięcia, lecz może prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, a także dokonywać własnych ustaleń faktycznych zgodnie z art. 136 k.p.a.. W tym sensie postępowanie dowodowe w drugiej instancji pełni funkcję gwarancyjną. MWINB powinien w pierwszej kolejności przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia charakteru całej spornej drogi sprzed rozpoczęcia robót budowlanych w 2025 roku, w szczególności czy była ona już wtedy utwardzona i stanowiła obiekt budowlany. Tymczasem, Organ odwoławczy dokonał odmiennej kwalifikacji przyjmując, że droga ta nie była obiektem budowlanym ze względu na brak jej utwardzenia. Ustalenia prawne organ oparł na odmiennym od organu I instancji ustaleniu faktycznemu co do stanu rzeczonej drogi przed wykonaniem robót budowlanych. Dotychczasowe ustalenia MWINB oparł na zdjęciach z serwisu Google Street View, które pochodzą z 2013 roku, czyli sprzed 12 lat, ponadto są niewyraźne i obejmują jedynie niewielki fragment spornej działki. Chociaż nie można wykluczyć dopuszczalności posługiwania się w postępowaniu administracyjnym materiałami pochodzącymi z ogólnodostępnych źródeł, takimi jak fotografie z serwisów internetowych (np. Google Maps) to jednak nie oznacza, że mogą one zastępować właściwe postępowanie dowodowe oparte na dokumentach znajdujących się w zasobach organów administracji publicznej lub innych podmiotów zobowiązanych do ich prowadzenia i udostępniania. Materiały tego rodzaju mają co do zasady charakter wtórny, poglądowy i nie zawsze gwarantują pełną wiarygodność co do daty, zakresu czy kontekstu przedstawianych zdarzeń. Z tego względu nie mogą stanowić jedynej ani rozstrzygającej podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Ich rola powinna mieć charakter uzupełniający – mogą wspierać lub weryfikować ustalenia dokonane na podstawie dokumentów urzędowych, takich jak ewidencje, mapy geodezyjne, dokumentacja techniczna czy materiały zgromadzone przez właściwe organy (np. gminę P. ). Dopiero łączne rozważenie wszystkich dostępnych i wiarygodnych dowodów pozwala na realizację zasady prawdy obiektywnej i wydanie rozstrzygnięcia opartego na pełnym materiale dowodowym. Należy bowiem podkreślić, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy organ drugiej instancji – realizując swoją funkcję kontrolną i merytoryczną – przeprowadzi postępowanie w takim zakresie, który pozwala na stwierdzenie, iż istnieją istotne braki w materiale dowodowym, niemożliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Na tym tle krytycznie należy ocenić sytuację, w której organ odwoławczy ogranicza się do fragmentarycznej i powierzchownej analizy materiału, nie podejmując realnych działań zmierzających do jego uzupełnienia. W kontrolowanej sprawie zasadniczym mankamentem postępowania jest brak ustaleń dotyczących kluczowych okoliczności faktycznych, takich jak stan drogi przed wykonaniem utwardzenia oraz identyfikacja podmiotu odpowiedzialnego za przeprowadzenie tych prac. Skarżący w sprzeciwie zwrócili uwagę, że obowiązki związane ze zdarzeniem podlegającym niniejszemu postępowaniu pomija współinwestorów. Są to elementy niezbędne dla prawidłowej kwalifikacji prawnej zdarzenia oraz dla oceny ewentualnych obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych podmiotów. W tym kontekście należy wskazać, że organ odwoławczy dysponuje instrumentami pozwalającymi na uzupełnienie postępowania dowodowego. W szczególności powinien on podjąć działania zmierzające do pozyskania dokumentacji znajdującej się w dyspozycji Gminy P. , która jako podmiot odpowiedzialny za zarządzanie drogami publicznymi lub dysponujący informacjami o inwestycjach lokalnych, może posiadać dane dotyczące zarówno stanu drogi sprzed utwardzenia, jak i okoliczności realizacji robót. Wezwanie gminy do przedstawienia stosownych dokumentów, ewentualnie uzupełnione o inne środki dowodowe, stanowiłoby realizację zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Dopiero na podstawie tak uzupełnionego materiału możliwe byłoby dokonanie miarodajnej oceny, czy zakres uchybień postępowania pierwszoinstancyjnego rzeczywiście uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej. Innymi słowy, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno stanowić konsekwencję ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ odwoławczy. W obecnym stanie sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że przesłanki takiego rozstrzygnięcia zostały spełnione. W konsekwencji uchylenie decyzji należy uznać za przedwczesne, gdyż nie zostało poprzedzone wymaganym etapem rzetelnego ustalenia stanu faktycznego przez organ odwoławczy. Z dokumentacji dołączonej do sprzeciwu wynika, że droga przed wstrzymaniem robót w 2025 roku mogła mieć postać liniowego ciągu komunikacyjnego utwardzonego z płyt betonowych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że wybór właściwego trybu postępowania administracyjnego stanowi element determinujący zarówno zakres gwarancji procesowych stron, jak i model ustalania stanu faktycznego sprawy. Wadliwe zakwalifikowanie sprawy do określonego trybu może w konsekwencji prowadzić do istotnych uchybień proceduralnych, w tym do zaniechania przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie. W takich sytuacjach nie jest wykluczone uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jednakże rozstrzygnięcie tego rodzaju nie może mieć charakteru automatycznego ani uprzedniego względem rzetelnej weryfikacji stanu sprawy przez organ odwoławczy. Należy bowiem podkreślić, że zastosowanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego jest uzasadnione dopiero wówczas, gdy organ drugiej instancji – realizując swoją funkcję kontrolną i merytoryczną – przeprowadzi postępowanie w takim zakresie, który pozwala na stwierdzenie, iż istnieją istotne braki w materiale dowodowym, niemożliwe do usunięcia w postępowaniu odwoławczym bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Innymi słowy, konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji musi wynikać z uprzednich ustaleń organu odwoławczego, a nie jedynie z jego przypuszczeń czy ogólnych wątpliwości co do prawidłowości rozstrzygnięcia. Podsumowując, rzetelne ustalenie, czy sporna droga była obiektem budowlanym (budowlą liniową) przed 2025 rokiem, jest kluczowe dla rozstrzygnięcia, a obecne poleganie przez organ odwoławczy na fotografiach z portalu Google Street View nie doprowadziło do wyjaśnienia tej okoliczności w sposób zgodny z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa prawnego wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).