VII SA/Wa 777/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. i M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]lutego 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. K. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. W. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję paszami na działce nr [...] obr. [...] gm. [...], - uchylił decyzję organu I instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] stwierdził na wniosek A. K. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. W. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję paszami na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. W. oraz Z. W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r. Przyczyną podjęcia powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu stopnia podstawowego zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 246, poz. 1623 ze zm.) w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zatem jest dotknięte wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. W. prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/12, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]. W związku z wyrokiem sądowym Wojewoda [...] ponownie przeprowadził na wniosek A. K. postępowanie nadzorcze które zakończył decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...]. Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] października 2013 r. wniósł A. K.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie wskazał na wyrok sądowy z którego wynika, że "organy obu instancji wydały rozstrzygnięcia uznając, że naruszenie § 12 ww. rozporządzenia poprzez pozwolenie na odbudowę budynku gospodarczego stanowi kwalifikowaną wadę kontrolowanej decyzji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie przeanalizowały istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie tego, że odbudowa dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej realizowanej na działce rolnej i dokonywana jest w miejscu wcześniej rozebranego na podstawie decyzji rozbiórkowej budynku paszarni oraz, że sąsiednia działka nr [...] również jest działką budowlaną. Nie przeanalizowały też jaki jest charakter zabudowy sąsiedniej działki. W końcu nie wyjaśniły, na czym polegają skutki społeczno-ekonomiczne jakie stwierdzone naruszenie prawa pociąga, a które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności". Mając na uwadze wskazania Sądu zawarte w wiążącym w sprawie wyroku Sądu z dnia 10 kwietnia 2013 r., organ odwoławczy wskazał, że konieczne było przeanalizowanie charakteru sąsiedniej działki nr ewid. [...] (powstałej z podziału działki nr ewid [...]), a mianowicie ustalenie, czy w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę była to działka budowlana czy też rolna, a co za tym idzie czy w omawianej sprawie ma zastosowanie wskazany wyżej § 12 rozporządzenia. Zauważył, że stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm. - wg. stanu prawnego na dzień [...] lipca 2011 r.), przez działkę budowlaną - należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nieruchomość należy traktować jako działkę budowlaną (ze wszystkimi wynikającymi z tego następstwami prawnymi, w szczególności wymogami zawartymi w § 12 rozporządzenia), jeżeli z uwagi na jej wielkość, kształt, dostęp do drogi publicznej, dostęp do mediów jak również przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (bądź w przypadku jego braku sąsiedztwo działek zabudowanych) odpowiada wymogom prawnym przewidzianym dla działki budowlanej. Wskazał, że faktyczny sposób wykorzystywania danej nieruchomości nie rozstrzyga i nie przesądza o jej przeznaczeniu. W dacie wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nie obowiązywał dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co wynika z decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] o warunkach zabudowy wydanej dla kwestionowanej inwestycji. Z dodatkowych ustaleń poczynionych przez GINB w związku z wyrokiem Sądu wynika natomiast, że dla sąsiedniej działki nr ewid. [...] (powstałej z działki nr ewid. [...] - pismo Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...]), Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], ustalił - na wniosek I. i W. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że działka sąsiednia nr ewid. [...] nie była - w dacie wydania kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. - działką budowlaną. Mając powyższe na uwadze, jak również wielkość, dostęp do mediów, drogi, sąsiedztwo działek zabudowanych działka nr ewid. [...] powinna być zdaniem organu odwoławczego traktowana w dacie wydawania pozwolenia na budowę jako działka budowlana. Organ odwoławczy wskazał, że charakter działki sąsiedniej nr ewid. [...] jako działki budowlanej ocenił odmiennie od oceny zawartej w wyroku Sądu z dnia [...] kwietnia 2014 r., Powyższa ocena co do charakteru działki nr ewid. [...] została jednak dokonana na podstawie nowych dowodów, a co za tym idzie doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego. Powyższe wyłącza ciążący na organie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego (por . wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II OSK 974/07). Skoro zatem działka nr ewid. [...] była w dacie wydania pozwolenia na budowę działką budowlaną, projektowana na działce nr ewid. [...] inwestycja winna spełniać wymogi zawarte w § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia zasadą jest, że odległość projektowanej zabudowy od granicy z sąsiednią działką budowlaną powinna wynosić co najmniej 4,00 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, lub 3,00 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. W § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia dopuszczono możliwość sytuowania budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z sąsiednią działką lub też w odległości 1,5 m od tej granicy (przy spełnieniu dodatkowych warunków). Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu sporna inwestycja została zaprojektowana w odległości od ok. 0,5 do ok. 1 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Powyższe usytuowanie jest niezgodne z § 12 warunków technicznych, który w sposób enumeratywny reguluje sposób usytuowania budynków na działce. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ stopnia powiatowego, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. naruszył przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Uznał również, że weryfikowana decyzja zapadła także z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na wskazane wyżej naruszenie § 12 warunków technicznych. W ocenie GINB wyżej wskazane naruszenie ma charakter kwalifikowany, tj. rażący. Na odmienną ocenę powyższego nie ma wpływu okoliczność wskazana przez Sąd, że "odbudowa dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej realizowanej na działce rolnej, i dokonywana jest w miejscu wcześniej rozebranego (na podstawie decyzji rozbiórkowej) budynku paszami". Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Stosownie zaś do art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W świetle powyższego, bez względu na to czy sporna inwestycja polega na budowie nowego obiektu, czy też "odbudowie" obiektu uprzednio istniejącego - w sprawie ma zastosowanie zarówno przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, jak również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto sporny budynek gospodarczy został zaprojektowany w miejscu uprzednio rozebranego budynku gospodarczego, który został pobudowany samowolnie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. i Z. W. rozbiórkę budynku gospodarczego (paszalni) o konstrukcji drewnianej samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w [...] gm. [...]. Jak wskazał powiatowy organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia: "Taka lokalizacja samowolnie wybudowanego obiektu jest niezgodna z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Trwały charakter przedmiotowego budynku uniemożliwia doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi. Ze względu na to, że w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego niemożliwe jest zalegalizowanie samowoli budowlanej". Powyższe tym bardziej potwierdza zatem konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. rażąco narusza przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z § 12 rozporządzenia, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. wnieśli Z. W. i M. W.. W uzasadnieniu podnieśli, że organ odwoławczy wadliwie zakwalifikował sąsiednią działkę jako działkę budowlaną nie uwzględniając istniejących na niej budynków gospodarczych, płyty obornikowej, szamba na gnojowicę, obory i garaży na maszyny rolnicze. Skarżący nie zgodził się, że dostępność działki rolnej do drogi i mediów czyni ją działką budowlaną. Zdaniem skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zanegował wyrok Sądu i zmienił przeznaczenie działki [...], która w zasobach gruntów jest działką rolną zabudowaną. Twierdzenie organu, że wcześniej istniejąca szopa została rozebrana na podstawie nakazu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawdziwe, ponieważ toczyło się postępowanie legalizacyjne, z którego zrezygnowano na wniosek skarżącego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/12, uchylił obie wcześniejsze decyzje organów nadzorczych stwierdzające nieważność kontrolowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. W. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczego pełniącego funkcję paszami na działce nr [...] obr. [...] gm. [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania wskazując, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów które zostały naruszone nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, które może mieć miejsce tylko wyjątkowo wtedy, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Sąd zarzucił organom nadzorczym, że nie przeanalizowały istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie tego, że odbudowa dotyczy budynku w zabudowie zagrodowej realizowanej na działce rolnej i dokonywana jest w miejscu wcześniej rozebranego na podstawie decyzji rozbiórkowej budynku paszarni oraz, że sąsiednia działka nr [...] również jest działką budowlaną. Nie przeanalizowały też jaki jest charakter zabudowy sąsiedniej działki. W końcu nie wyjaśniły, na czym polegają skutki społeczno-ekonomiczne jakie stwierdzone naruszenie prawa pociąga, a które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniach sądu wiążą w sprawie sąd i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W określeniu ocena prawna mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nawet w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku sądu mają moc wiążącą, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, LEX nr 48019). W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej uznając, że po wyroku Sądu doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmiana istotnych okoliczności faktycznych sprawy polegała na ujawnieniu decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., znak: [...], którą zostały ustalone na wniosek I. i W. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] sąsiadującej z kwestionowaną inwestycją. W ocenie organu odwoławczego uwzględniając powyższą decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr [...] oraz biorąc pod uwagę wielkość działki, dostęp do mediów, drogi, sąsiedztwo działek zabudowanych działka nr ewid. [...] powinna być traktowana w dacie wydawania pozwolenia na budowę jako działka budowlana. Wbrew stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wyroku Sądu z dnia 10 kwietnia 2013 r. nie doszło do zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Ponieważ niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę to ocenie podlega stan prawny i faktyczny istniejący w okresie wydania kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie stan faktyczny jak i prawny sprawy był już natomiast oceniany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/12, w którym zawarto jednoznaczną tezę, iż sąsiednia działka nr [...] również jest działką rolną. W konsekwencji należy stwierdzić, iż ocena prawna zawarta w wyroku sądu wiązała organ administracyjny przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosownie do wiążącej oceny prawnej miał jedynie przeanalizować charakter zabudowy sąsiedniej działki, czego jednak nie uczynił. Z decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] nie można wyciągać wniosku, że taki budynek mieszkalny został wybudowany. Skarżący zarzucił brak istnienia na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego wskazując na jej zabudowę w postaci budynków gospodarczych, płyty obornikowej, szamba na gnojowicę, obory i garaży na maszyny rolnicze oraz oznaczenie w rejestrze gruntów jako działka rolna zabudowana. Reasumując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy niewłaściwie wyjaśnił niniejszą sprawę, naruszając zarówno art. 153 p.p.s.a. jak również przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2829/12. W uwagi na powyższe, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 w związku z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.