VII SA/Wa 778/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 157 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zw. kpa, oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu wniosku J. S. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. i M. K. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego, polegającą na dobudowie części mieszkalnej oraz budowę wiaty gospodarczej w miejscowości A. D., ul. [...], na działce o nr ew. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z dnia 15 października 2007r. J. S., właścicielka sąsiedniej działki (nr ew. [...]), wystąpiła z wnioskiem m.in. o zbadanie zgodności z prawem w/w decyzji Starosty [...]. W opinii skarżącej, decyzja ta rażąco narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez pozbawienie jej prawa udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. J. S. podniosła, iż usytuowany w granicy z działką inwestora jej budynek gospodarczo - garażowy znajduje się w obszarze oddziaływania pożarowego, jak również oddalonej o 4 m od granicy działki projektowanej wiaty gospodarczej oraz planowanej w głębi działki inwestora rozbudowy budynku gospodarczego o budynek z funkcją mieszkalną. Przedłożonemu projektowi budowlanemu J. S. zarzuciła inne nieprawidłowości, stanowiące jej zdaniem, rażące naruszenia Prawa budowlanego, warunków technicznych budynków i ich usytuowania oraz zakresu i formy projektu budowlanego Wojewoda [...], powołując się na art. 157 § 2 kpa wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Uznanie za stronę postępowania, zgodnie z art. 28 kpa związane jest z koniecznością występowania w sprawie interesu prawnego lub obowiązku jednostki występującej z żądaniem. O tym, czy w konkretnej sprawie występuje interes lub obowiązek o charakterze prawnym, czy tylko faktycznym stanowi przepis prawa materialnego. Przepisem takim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wskazano natomiast, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenie w jego zagospodarowaniu. W ocenie organu, właściwe dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym uzyskania statusu strony w niniejszej sprawie są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej zw. warunkami technicznymi. Zgodnie z § 213 pkt 1a i 2b warunków technicznych wymagania dot. klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 nie dotyczą budynków: do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie: mieszkalnych, jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, jak również wolno stojących do dwóch kondygnacji nadziemnych włącznie: gospodarczych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej oraz w gospodarstwach leśnych. Wyłączenie wymagań w zakresie odporności pożarowej ww. obiektów, odpowiada planowanej inwestycji, co powoduje wykluczenie wymagań dotyczących wzajemnych odległości między budynkami, o których mowa § 271 ust. 1 warunków technicznych. W związku z powyższym, w ocenie organu, usytuowany w granicy z działką inwestora budynek gospodarczo - garażowy skarżącej, znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanych obiektów budowlanych inwestora, a nieruchomość nie doznaje ograniczeń w jej zagospodarowaniu, co pozbawia J. S. statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008r. ([...]) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. S., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację prawną przedstawioną przez W. Ś. wskazując ponadto, że projektowana wiata gospodarcza zlokalizowana jest w odległości 4m, natomiast rozbudowa budynku gospodarczego o część mieszkalną w odległości 6 m od wspólnej granicy. Oznacza to, że w stosunku do działki skarżącej projektowana zabudowa nie narusza § 12 ust. 1 warunków technicznych, a zatem Skarżąca nie posiada legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ dodał, że wiata gospodarcza nie jest budynkiem, a zatem nie mają zastosowania przepisy warunków technicznych. Skargę na to rozstrzygnięcie wniosła J. S.. W zarzutach skargi, powołując się na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 8 pkt 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury - w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Skarżąca wskazała, że projekt zagospodarowania działki inwestora nie został wykonany na kopii mapy do celów projektowych. Kopia mapy jest nieaktualna. Gdyby mapa była aktualna, wyszłoby na jaw, że budowane szambo, które w opisie technicznym projektant określa jako istniejące znajduje się nie w głębi działki jak narysował w projekcie, a bezpośrednio przy granicy działki i tym samym przy budynku garażowo-gospodarczym skarżącej. Lokalizacja szamba nie jest zgodna z § 36 ust. 2 warunków technicznych. Organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, czym naruszyły art. 107 § 3 kpa. Ponadto: Wojewoda [...] nie przeprowadził oględzin, o których mowa w art. 85 kpa., nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego, co jest naruszeniem art. 77, art. 7 kpa. Starosta [...], niezgodnie z art. 35 ust 1 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu na nieaktualnej mapie, skutkującym brakiem możliwości sprawdzenia zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz prawidłowego ustalenia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji; w pobliżu szamba - budowanego z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - znajduje się studnia Skarżącej. Zbiornik może być nieszczelny i zagrażać ujęciu wody; projektowana wiata wg. projektu odpowiada treści art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego jest zatem budynkiem, który nie spełnia wymagań o których mowa w § 218 ust. 1 warunków technicznych; dokumentacja projektowa nie zwiera oceny technicznej rozbudowywanego budynku gospodarczego; - z akt sprawy nie wynika, czy projektant posiada wymagane kwalifikacje i uprawnienia do sporządzania projektu konstrukcji obiektu; - rozbudowywany budynek gospodarczy o znacznej wysokości, w ścianie zwróconej w stronę granicy z działką skarżącej w odległości ok. 1,5m inwestor wykonał niezgodnie z prawem otwory okienny i drzwiowy, które nie zostały ujęte w inwentaryzacji projektowej itd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Skargę należało uwzględnić, jednak nie ze wszystkich przyczyn w niej wskazanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu, w postępowaniu nieważnosciowym, decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Wskazać trzeba, iż zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że wniesienie przez stronę żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku przewidzianego w art. 61 § 4 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania). Obowiązkiem organów jest zatem ustalenie - przed badaniem weryfikowanej decyzji pod kątem przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa - czy podmiot występujący z wnioskiem posiada przymiot strony, a zatem czy ma interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu zwykłym. Słusznie organy powołały się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten znajduje zastosowanie również w postępowaniu nieważnosciowym, które pomimo swej odrębności, nie zmienia zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę Zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do definicji legalnej, zawartej w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przytoczony przepis zawęża zatem krąg stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów i tylko do sytuacji w których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odnosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organy z naruszeniem art. 7, 77 kpa a konsekwencji i art. 107 § 3 kpa nie wyjaśniły, czy projektowana wiata gospodarcza, zlokalizowana w odległości 4 m od granicy z działką skarżącej, jest budynkiem, a co za tym idzie, czy w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy nie uzasadniły swego stanowiska w tym zakresie, stwierdzając jedynie, że zaprojektowana wiata nie jest budynkiem. Natomiast, ze znajdującego się w aktach sprawy projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa wiata posadowiona jest na fundamentach, posiada ściany (z których jedna posiada otwór wejściowy, czy też wjazdowy) i dach oraz jest trwale związana z gruntem. Całość ma być wykonana z blachy falistej. W ocenie Sądu, ustalenia te miały istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż w przypadku przyjęcia, że wiata odpowiada definicji budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, organy winny zbadać, czy spełnione są warunki techniczne wymienione § 218 ww. rozporządzenia Zgodnie z brzmieniem tego przepisu elementy konstrukcji i przekrycie dachu budynku niższego, usytuowanego bliżej niż 8 m lub przyległego do ściany z otworami budynku wyższego, z wyjątkiem przypadków wymienionych w § 273 ust. 1, powinny być w pasie o szerokości 8 m od tej ściany nie rozprzestrzeniające ognia i mieć klasę odporności ogniowej co najmniej R 30 dla elementów konstrukcji dachu i E 30 dla przekrycia dachu. Dopiero po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie organy winny podjąć decyzję o tym, czy Skarżąca posiada interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2006r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ze względu na brak legitymacji po stronie wnioskodawczyni. Na tym etapie postępowania organ nie rozważa zagadnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a. - jak już wyżej wyjaśniono. Nie mogły być zatem przedmiotem kontroli organów, a w konsekwencji i Sądu, zarzuty skargi zgłoszone w tym zakresie. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł jak w punkcie I sentencji. W zakresie punktu II orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.