VII SA/Wa 779/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności skargę oddala [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] września 2010r., Nr [...], na podstawie art. 104 ust. 1 w zw. z art. 103 ust. 1 pkt. 7 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 136 poz. 914.), wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości 3500 zł za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności, w tym pobrania próbek lodów do analizy w zakładzie Cukiernia-Lodziarnia "[...]" w G. przy ul W. róg B. Na podstawie notatek służbowych Kierownika Oddziału HŻŻiPU PSSE w G. z [...] sierpnia 2010 r. i pracowników upoważnionych do przeprowadzenia ww. kontroli z [...] sierpnia 2010r. oraz protokołu z kontroli kompleksowej obiektu z [...] maja 2010 r., jak i sprawozdania z ostatniego badania lodów z [...] czerwca 2006 r. organ ustalił, że S. W. uniemożliwił pobranie w dniu [...] sierpnia 2010r. próbek lodów do badań laboratoryjnych stwierdzając, że "możecie sobie pobrać z lady ze sklepu płacąc za nie" i "u mnie lody są dobre, nigdy nie było zatrucia i nikt nie będzie mi brał lodów, a jeśli chcecie badać to możecie sobie je kupić". S. W. używał słów uważanych za obraźliwe pod adresem organu oraz osób kontrolujących. Wskazał, że zgodnie z art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia organom urzędowej kontroli żywności w związku z przeprowadzeniem urzędowych kontroli, m.in. przysługuje prawo nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych do badań laboratoryjnych, o czym przedsiębiorca powinien był wiedzieć, bowiem prowadzi działalność w branży spożywczej od wielu lat, a zasady przeprowadzania kontroli żywności nie uległy zmianie. Ostatni pobór próbek lodów odbył się w ww. zakładzie w czerwcu 2006 r. Organ uznał ten fakt za uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli, co skutkował wymierzeniem kary pieniężnej z art. 103 ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy. Uzasadniając jej wysokość wyjaśnił, że za tego rodzaju czyn ustawodawca przewidział karę do wysokości 30-krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający ogłoszonego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto za 2009r wynosiło 3350 zł, zatem kara w wysokości 3500 zł stanowi zaledwie 1-miesięczne wynagrodzenie i jest adekwatna do zawinienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Główny Inspektor Sanitarny ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z e zm.) oraz art. 67a § 1 pkt 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), po rozpoznaniu odwołania S. W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, co do ustaleń faktycznych i prawnych. Dodał, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt " wskazuje, iż Państwa Członkowskie zapewniają, aby kontrole urzędowe były przeprowadzane regularnie, w oparciu o zagrożenie oraz z właściwą częstotliwością tak, aby osiągnąć cele niniejszego rozporządzenia (...)". Art. 3 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje, że "kontrole urzędowe przeprowadzane są bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem takich przypadków jak audyt, w których jest konieczne uprzednie zawiadomienie podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe. Kontrole urzędowe mogą być również przeprowadzane ad hoc." W ocenie organu zarzuty odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.2.2002, str. 1) "podmioty działające na rynku spożywczym i pasz zapewniają na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą zgodność tej żywności lub pasz z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów". Znajomość prawa żywnościowego jest podstawowym obowiązkiem podmiotów działających na rynku spożywczym, ponieważ tylko znając te przepisy, przedsiębiorca może wdrażać i przestrzegać wymagania z nich wynikające. Za bezzasadne organ uznał zarzuty dotyczące braku pouczenia o obowiązku udostępnienia próbek. S. W. nie kwestionował faktu, iż kontrolujący wystąpili o udostępnienie próbek z sali sprzedaży i tego, że odmówił nieodpłatnego ich udostępnienia z sali sprzedaży. Nie miał zatem podstaw, aby sądzić, że pracownicy PIS działają z naruszeniem uprawnień kontrolnych. Skarżący powinien umożliwić przeprowadzenie kontroli, a zastrzeżenia mógł wpisać do protokołu. Organ stwierdził, że kara 3500 zł jest relatywnie bardzo niska. Należało bowiem uwzględnić znaczny stopień szkodliwości czynu. Kontrola, dotyczyła lodów, a więc środków spożywczych o wysokim ryzyku mikrobiologicznym, będących jednym z istotniejszych źródeł zatruć pokarmowych, zwłaszcza w okresie letnim. Podobnie stopień zawinienia i zakres naruszenia organ uznał za znaczny, gdyż kontrolowany nie przywiązuje należytej uwagi do przestrzegania prawa żywnościowego. Brak znajomości obowiązujących przepisów organ ocenił, jako okoliczność obciążającą, zwłaszcza w przypadku doświadczonego przedsiębiorcy. Odnosząc się do wielkości obrotu w sierpniu (18 805 zł) stwierdził, że był on wielokrotnie wyższy od wymierzonej kary. Kara nie byłą zatem nadmierna. Skargę na powyższą decyzję złożył S. W. i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazał na istotne błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie; w szczególności przez przyjęcie, że uniemożliwienie kontroli istotnie miało miejsce. Ponadto, karę wymierzono wg procedury nieznanej prawu polskiemu, co jest okolicznością powodująca nieważność decyzji (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), którą organ winien wziąć pod uwagę z urzędu. Wskazał, że pracownice PIS nalegały, aby wydać próbki lodów z sali sprzedaży. Skarżący proponował próbki z sali produkcyjnej, gdyż dystrybucja z sali podlega kontroli kasy fiskalnej. Powstałyby więc utrudnienia w księgowaniu, asumpt do podejrzeń o ukrywanie dochodów itd. Stwierdził, że na tym tle doszło do drobnej scysji; urzędniczki poczuły się urażone i gdzieś sobie poszły. Ostatecznie kontroli nie przeprowadzono. Skarżący podniósł, że organ powiatowy wystąpił o wymierzenie kary po przeprowadzeniu postępowania "wyjaśniającego", a procedura administracyjna nie zna takiej instytucji, a jeszcze takiej, w której stronie przysługuje wyłącznie prawo do przejrzenia akt oraz złożenia wyjaśnień. Stwierdził, że nie został ukarany za uniemożliwienie kontroli, ale za to, że miał czelność "postawić się władzy". Odmowa nieodpłatnego wydania próbek z puli zaksięgowanej do sprzedaży mogłaby być kwalifikowana jako uniemożliwienie kontroli jedynie wtedy, gdyby jej celem było sprawdzenie lodów wyłącznie z tej puli i gdyby nie można było pozyskać próbek inaczej, jak tylko nieodpłatnie. Obowiązek nieodpłatnego wydawania próbek nie funkcjonuje bezwzględnie i bez żadnych wyjątków (v. ustawa z 25.08.2006r., przepisy związkowe i wykonawcze). Zdaniem skarżącego nie byłoby dziury w niebie, gdyby owe wrażliwe niewiasty potrzebne im lody po prostu sobie kupiły. Ponadto, nie został on poinformowany o obowiązku poddania się kontroli, nie okazano upoważnienia do jej dokonania, nie poinformowano o prawach i obowiązkach. Zrobiono wszystko, aby poniósł szkodę na skutek nieznajomości prawa. (S. W. nie jest prawnikiem). W szczególności nie wskazano przepisu dotyczącego obowiązku nieodpłatnego wydania próbek wyłącznie z puli zaksięgowanej do sprzedaży. Skarżący podniósł, że zasadą jest, iż czynności kontrolne należy prowadzić w sposób najmniej uciążliwy dla kontrolowanego. Jest to rzecz zdrowego rozsądku i dobrego zwyczaju administracji. Bezdyskusyjne jest, że przed rozpoczęciem kontroli strony uzgadniają szczegóły organizacyjno-techniczne jej prowadzenia. Tego żaden minister nie zorganizuje żadnym zarządzeniem, jeżeli organy same tego nie zorganizują. Bezsporne jest również, że czynności kontrolne przerwano właśnie na etapie uzgodnień organizacyjno-technicznych. Stało się tak dlatego, ponieważ kontrolujący nie pouczyli skarżącego o przepisie, na podstawie którego obowiązek nieodpłatnego wydawania próbek dotyczy wyłącznie takich które różnią się od innych tym, że zostały zaksięgowane do sprzedaży (art. 9 k.p.a.). Ponadto, ani skarżący, ani jego pracownicy nie dostrzegli u kontrolerek termosów lub jakichkolwiek urządzeń do przechowywania i transportu lodów. Nie miały przy sobie nawet słoików. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2011 r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., nakładającą na S. W. - w związku z uniemożliwieniem przeprowadzenia urzędowej kontroli żywności - karę pieniężną w wysokości 3500 zł. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim wskazać trzeba, że wymagania i procedury niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa żywności i żywienia zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd do Spraw Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w sprawie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 1.02.2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), określa ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225). Z powołanych wyżej regulacji wspólnotowego i krajowego prawa żywnościowego wynikają dla uprawnionych organów szerokie kompetencje kontrolne. Zakres tych kompetencji w obszarze bezpieczeństwa żywności jest ściśle związany z ich celem, jakim jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów. Niezbędne do realizacji tego celu jest zagwarantowanie możliwości skutecznego przeprowadzenia kontroli żywności. I tak z treści art. 76 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia wynika, że organom urzędowej kontroli żywności, w związku z przeprowadzaniem urzędowych kontroli, przysługuje m.in. prawo wstępu do pomieszczeń zakładu o każdej porze, podejmowania innych czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zakresem uprawnień w ramach urzędowych kontroli żywności, w tym nieodpłatnego pobierania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością w celu wykonania badań laboratoryjnych. Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, kto utrudnia lub uniemożliwia przeprowadzenie urzędowej kontroli żywności (pkt.7) podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej" Monitor Polski". Zgodnie z art. 104 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, kary pieniężne, o których mowa w art. 103 wymierza, w drodze decyzji właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny, uwzględniając stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. W ocenie Sądu, z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że S. W. nie dopuścił do przeprowadzenia w dniu [...] sierpnia 2010 r. kontroli sanitarnej w zakładzie pn. Cukiernia - Lodziarnia - Garmażeria "[...]". Nie udostępnił bowiem nieodpłatnie lodów w celu pobrania ich próbek do badań mikrobiologicznych. .Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący nie kwestionował tego faktu zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze. Zaraz po próbie dokonania kontroli zadzwonił do Oddziału HŻŻiPU PSSE i stwierdził wprost, że odmówił nieodpłatnego wydania pracownikom inspekcji sanitarnej próbek lodów do badań. Podkreślił przy tym, że nie było u niego zatruć lodami i nie ma potrzeby ich sprawdzania, poza tym inspektorki mogły te lody po prosu kupić (notatka służbowa Kierownika Oddziału HŻŻiPU PSSE w G. z dnia [...] sierpnia 2010 r. i pracowników kontrolujących z dnia [...] sierpnia 2010r.). Stanowisko to skarżący podtrzymał w skardze dodając, że "doprawdy nie byłoby dziury w niebie gdyby owe urażliwe niewiasty potrzebne im lody po prosu sobie kupiły". Takie działanie skarżącego nie mogło być zakwalifikowane inaczej, jak uniemożliwienie przeprowadzenia urzędowej kontroli, o którym mowa w art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia W przedstawionych okolicznościach niezrozumiały jest zatem zarzut skargi dotyczący błędów w ustaleniach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, przez przyjęcie, że uniemożliwienie kontroli istotnie miało miejsce. W świetle powołanych regulacji prawnych, w szczególności pkt 4 ust. 1 art. 76 cyt. ustawy, jako bezzasadne należało ocenić zarzuty skarżącego odnoszące się do sposobu wykonywania kontroli, w tym miejsca pobierania próbek. Skoro kontrolujące zażądały pobrania próbek lodów, to obowiązkiem skarżącego było je udostępnić z każdego wskazanego miejsca. Przeprowadzenie kontroli w sposób wskazany przez skarżącego, to jest odpłatnie i z miejsca przez niego wybranego byłoby sprzeczne z ww. przepisami ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Skarżący nie wskazał przy tym z jakich przepisów wynika, że obowiązek nieodpłatnego wydawania próbek nie funkcjonuje bezwzględnie i bez żadnych wyjątków powołując jedynie ogólnie ustawę z 25 sierpnia 2006r. oraz bliżej nieokreślone przepisy związkowe i wykonawcze. Wobec niedopuszczenia do przeprowadzenia kontroli, podnoszona w skardze okoliczność ewentualnego braku okazania upoważnienia przez kontrolujące, nie poinformowania skarżącego o obowiązku poddania się kontroli, jak i o jego prawach i obowiązkach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Tym niemniej w tym miejscu podkreślenia wymaga, że wykonywanie działalności gospodarczej musi odbywać się z poszanowaniem wartości niezbędnych do właściwego funkcjonowania społeczeństwa. Wartością taką jest niewątpliwie zdrowie człowieka. Między innymi jego ochronie mają służyć przepisy zawarte w różnych ustawach z zakresu prawa administracyjnego, w tym w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Przepisy te są określane mianem "policyjnych" i stanowią element regulacji wyznaczających także warunki wykonywania działalności gospodarczej - co wynika bezpośrednio z treści art. 18 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Obowiązkiem każdego przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą jest zatem ich znajomość. W przedstawionym stanie faktycznym organy inspekcji sanitarnej zobligowane były do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 7 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ustalając jej wymiar wzięto pod uwagę wszystkie niezbędne przesłanki wymienione w art. 104 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, to jest zarówno stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, a także dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym oraz wielkość obrotu w zakładzie skarżącego. Wysokość kary nieznacznie przekracza dolny ustawowy próg zagrożenia. Należało zgodzić się z argumentacją przedstawioną szczegółowo w tym w zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącego postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Kwestionowana w skardze instytucja "postępowania wyjaśniającego" jest jedynie etapem tego postępowania poprzedzającym wydanie decyzji w sprawie. Zawiadomienie o możliwości przejrzenia akt i złożenia wyjaśnień stanowi realizację zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), a jego wystosowanie do skarżącego wskazuje na prawidłowość postępowania przed organami inspekcji sanitarnej. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.