VII SA/Wa 779/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2014 r., II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w m. M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. M. wnioskiem z dnia [...].10.2014r wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną dojazdową do planowanej zabudowy mieszkaniowej – 5 domów jednorodzinnych. Organ ustalił, że analizowany odcinek drogi krajowej nr [...] zakwalifikowany został zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.) do dróg głównych (droga klasy G). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Wynika z tego, że w odniesieniu do dróg tej klasy przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych klasy G przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu. Niemniej nawet wystąpienie takiej wyjątkowej sytuacji nie oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, bowiem jest to decyzja o charakterze uznaniowym. Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że strona ubiega się o lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (stanowiącej swoistą drogę wewnętrzną) i za jego pomocą do pozostałych sąsiednich działek, które są w posiadaniu strony bądź jego rodziny. Przedmiotowa działka poprzez działki o nr. [...] i [...], które są w posiadaniu rodziny strony, może być obsługiwana z drogi wewnętrznej gminnej (działka nr [...]), która włącza się do drogi gminnej (działka nr [...]). W związku z tym trudno dopatrzyć się istnienia wyjątkowej sytuacji, która uzasadniałaby dojazd do nieruchomości strony, poprzez wnioskowany zjazd indywidualny z drogi krajowej nr [...], ponieważ możliwe jest, a nawet wskazane, by obsługa komunikacyjna przedmiotowej nieruchomości odbywała się drogą wewnętrzną włączającą się do drogi gminnej, która to w km 51 + 742 krzyżuje się z drogą krajową nr [...]. Organ wyjaśnił, że działka nr [...] stanowi działkę drogową, będącą we władaniu Gminy [...] dlatego jeżeli jest zbyt wąska lub jej stan techniczny nie pozwala, aby za jej pomocą mogły być obsługiwane działki wnioskodawcy, to strona powinna zwrócić się do zarządcy przedmiotowej drogi z wnioskiem o podjęcie działań w celu poprawy istniejącej sytuacji. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Natomiast w myśl ust. 2 art. 8 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.. Zatem argument dotyczący braku możliwości zapewnienia obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pomocą drogi wewnętrznej włączającej się do drogi gminnej z uwagi na to, iż rzekomo nie spełnia ona wymogów drogi o przewidywanym nasileniu ruchu, nie znajduje racji bytu. To w gestii zarządcy tego terenu leży obowiązek remontu i utrzymania drogi wewnętrznej. Podkreślił, że przedmiotowy zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej (de facto na samym jej środku), a więc w miejscu zaliczanym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co potwierdza załączona do akt sprawy dokumentacja. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego kierując się względami bezpieczeństwa bowiem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest naczelnym kryterium wyrażania zgody na zjazd i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Jednocześnie organ wskazał, w jaki sposób można zapewnić przedmiotowej działce dostęp do dróg publicznych, podnosząc, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest konieczność przestrzegania obowiązujących przepisów prawa, które to stoją na straży ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego i obowiązku ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych. Organ wyjaśnił również, iż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje postępowania o tzw. ponowną lokalizację zjazdu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości M., b) art. 29 ust. 2 u.d.p. poprzez nieuzasadnioną odmowę zachowania istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości M., 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: - niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności nieudowodnienie, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] nie spełnia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak, aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników, pomimo iż pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Naczelnik Wydziału Ruchu Drogowego KPP w [...] woj. [...] nie stwierdził żadnych przeciwskazań do lokalizacji zjazdu, - nieudowodnienie twierdzenia, że droga krajowa nr [...] klasy G utraci swój charakter w wyniku lokalizacji zjazdu indywidualnego do działki nr [...], albowiem zjazd ten istniał i był wykorzystywany do czasu jego zlikwidowania przez organ i w żaden sposób nie wpływał na utratę charakteru przewidzianego dla tej klasy drogi, - oddalenie wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej, pomimo iż wniosek taki był konieczny i uzasadniony w szczególności aby ustalić istotne okoliczności podnoszone przez organ, takie jak bezpieczeństwo oraz samego usytuowanie zjazdu nr [...], b) błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że: - nie można dopatrzyć się wyjątkowej sytuacji w lokalizacji zjazdu na działkę nr [...], pomimo iż w rzeczywistości brak jest drogi wewnętrznej, która spełniałaby wymagania dla drogi dojazdowej do działek nr [...],[...],[...],[...] oraz [...], a ustanowienie drogi koniecznej jest niemożliwe, - zjazd byłby usytuowany w obrębie zatoki autobusowej (de facto na samym jej środku), a więc w miejscu zaliczonym do miejsc w szczególności zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, pomimo iż przywołanego Naczelnika Wydziału Ruchu Drogowego K.PP w [...] wynika, że lokalizacja zjazdu spełnia wymagania określone w § 113 ust. 7 rozporządzenia, a ponadto załączona do akt sprawy dokumentacja nie pozwala na wyciągnięcie takich wniosków, jak czyni to organ, gdyż z dokumentacji tej jasno wynika, że zjazd miałby być usytuowany w znacznej odległości od środka zatoczki autobusowej i nie stanowiłby żadnego niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Skarga została uzupełniona pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu do Sądu) oraz na rozprawie w dniu [...] lutego 2016 r. Skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Organ z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy i w sposób wyczerpujący nie zebrał i rozpatrzył całego materiału dowodowego. Skarżący w toku całego postępowania podnosił, iż do działek [...] i [...] istniały dwa legalne zjazdy, które w trakcie przebudowy drogi krajowej nr [...] prowadzonej na podstawie zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2009r przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostały zlikwidowane. Na potwierdzenie istnienia przedmiotowych zjazdów skarżący przedłożył do akt sprawy szereg dokumentów, które następnie wymienił w piśmie z dnia [...] stycznia 2016r uzupełniającym skargę. W związku z interwencją skarżącego dotyczącą usuniętych zjazdów Wojewoda [...] pismem z dnia [...] grudnia 2015r zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji oraz powiadomienie o podjętych działaniach. W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że zaprojektowane zjazdy do działek [...] i [...] zostały usunięte z projektu przebudowy drogi krajowej nr [...] co stanowiło nieistotną zmianę do projektu, która nie wymagała kolejnego zgłoszenia. Wniosek skarżącego z dnia [...].10.2014r dotyczył wydania zezwolenia na ponowną lokalizację zjazdu, który jak wynika z wyjaśnień skarżącego został usunięty w trakcie przebudowy drogi. Tymczasem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie potraktował wniosku skarżącego w kategoriach budowy zjazdu dotychczas istniejącego. Jeżeli organ miał wątpliwości dotyczące żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...].10.2014r to powinien wezwać go do sprecyzowania wniosku, a następnie wszcząć postępowanie zgodnie z żądaniem skarżącego. Wyjaśnić należy, że sprawa niewykonania przez organ - zarządcę drogi - obowiązku wybudowania zjazdu, do wybudowania którego - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) jest sprawą administracyjną. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy: "Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Z treści przytoczonego wyżej art. 29 ust. 2 wynika, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno - techniczną organu - zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy. Wbrew stanowisku organu uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu dotychczas istniejącego zamieszczone jest w ustępie drugim przepisu art. 29. Z powyższego wynika, że istnieje podstawa materialno prawna do żądania skarżącego zawartego we wniosku z dnia [...].10.2014r. Organ powinien więc ustalić, czy do czasu przebudowy drogi krajowej nr [...] nieruchomość oznaczona jako działka [...] będąca własnością strony skarżącej, miała dostęp do tej drogi poprzez istniejący legalny zjazd. W przypadku gdyby taki zjazd istniał, to zarządca drogi byłby zobowiązany na mocy art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych do wybudowania zjazdu do tak określonej nieruchomości. Powstanie obowiązku po stronie zarządcy implikuje jednocześnie uprawnienie właściciela lub użytkownika nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi do domagania się od zarządcy drogi wykonania tego obowiązku. Poczynione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.