VII SA/Wa 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny stanu technicznego oddala skargę VII SA/Wa 78/17 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2016r, znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] września 2016r, w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji [...] Płn., położonej w 68,860 km linii kolejowej nr [...], na działce nr [...] obręb [...], nakładające na Prezydenta Miasta [...] obowiązek przedłożenia, w terminie do 18 listopada 2016 r., oceny stanu technicznego, z uwzględnieniem ewentualnych robót budowlanych, wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego - uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części wyznaczającej termin wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016r wydanym na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane nałożył na Prezydenta Miasta [...] obowiązek przedłożenia, w terminie do 18 listopada 2016 r., oceny stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji [...] Płn z uwzględnieniem ewentualnych robót budowlanych, wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Prezydent Miasta [...] wniósł w terminie zażalenie na ww. postanowienie, podnosząc, że nie jest podmiotem właściwym w sprawie przedmiotowej kładki dla pieszych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując zażalenie stwierdził, że przedmiotem postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny, mogący powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, kładki dla pieszych na stacji [...] Płn., położonej w 68,860 km linii kolejowej nr [...], na działce nr [...] obręb [...]. Kładka ta, w związku z zaistniałym tam wypadkiem śmiertelnym, została wyłączona w 2010 r. z użytkowania. [...] WINB w związku z długotrwałym wyłączeniem kładki z użytkowania oraz zaniechaniem dokonywania przeglądów okresowych i napraw tej kładki, co uzasadniało wątpliwości dotyczące jej stanu technicznego, nałożył, w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowej kładki dla pieszych. W sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowej kładki dla pieszych zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż "w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] jako właściciel figuruje Skarb Państwa — Prezydent Miasta [...], więc nie może być wątpliwości, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego skierują decyzję wydaną w sprawie do aktualnego właściciela działki nr [...] na której znajduje się kładka, gdyż mając na uwadze treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalenia w tym zakresie mogą ulec zmianie, jeżeli decyzja ta nabierze walorów ostateczności". Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, tekst jednolity), prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. [...] WINB ustalił, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości m.in. działki [...], została uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3398/15. Zgodnie z informacją zawartą w księdze wieczystej [...] (stan na dzień [...] października 2016 r.) właścicielem działki jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. Wobec powyższego należy przyjąć, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12 i zgodnie z zasadą domniemania wiarygodności ksiąg wieczystych, że podmiotem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa. W ocenie organu odwoławczego, [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016r właściwie nałożył obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowej kładki na Prezydenta Miasta [...]. Odnosząc się do argumentacji zawartej w zażaleniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż zlokalizowanie na przedmiotowej działce infrastruktury kolejowej oraz objęcie działki decyzją Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (obecnie decyzja nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014r., Dz. Urz. z 2014 r., poz. 25 ze zm.) nie powoduje, że podmiotem właściwym w sprawie są Spółki Akcyjne [...]. Zgodnie z art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową. przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczoną do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt 12 i 13 ww. ustawy). Dla obiektów inżynierskich zlokalizowanych w ciągu dróg (samodzielnych ciągów pieszych lub pieszo-rowerowych) odpowiedzialnym za utrzymanie obiektu będzie podmiot wskazany w art. 19 ust. 2 pkt 4 lub art. 8 ustawy o drogach publicznych. Z powyższego wynika, że kładka zlokalizowana nad liniami kolejowymi, pozwalająca na bezkolizyjne przekroczenie torów kolejowych przez pieszych może być zarządzana przez podmioty odpowiedzialne za utrzymanie drogi, ciągu pieszego. Dodatkowo wskazał, że obowiązkiem organu jest dążenie do możliwie szybkiego wykonania obowiązku, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego, aczkolwiek oczywiście racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego, terminu wykonania nakazanych czynności. W tym kontekście niezbędnym stała się zmiana rozstrzygnięcia w zakresie wyznaczonego terminu wykonania oceny technicznej. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 124 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie adresata nałożonego obowiązku oraz brak wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nałożenia obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póź. zm.); art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póź. zm.) poprzez przyjęcie, że adresatem obowiązku dostarczenia oceny technicznej może być Prezydent Miasta [...] jako właściciel nieruchomości, podczas gdy zdolność prawną posiadają osoby prawne reprezentowane przez określone organy, a nie same organy; art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 125 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie doręczenie zaskarżonego postanowienia skarżącemu, tylko Prezydentowi Miasta [...]; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 125 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia w pozostałym zakresie, podczas gdy postanowienie organu I instancji w ogóle nie zostało doręczone skarżącemu; art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz jego analizy i w konsekwencji nałożenie na Prezydenta Miasta [...] obowiązku dostarczenia oceny technicznej kładki, podczas gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do tego, a nieodpowiedni stan techniczny kładki został już stwierdzony w zw. z opinią budowlaną nr [...]; II. przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z póź. zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, podczas gdy organ w tym trybie może nałożyć obowiązek dostarczenia oceny technicznej w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie w sytuacji, gdy został już stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu; 2) art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. art. 4 pkt 12 i 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 z póź. zm.) poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa kładka stanowi drogowy obiekt inżynierski, a co za tym idzie, podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie jej jest zarządca drogi, podczas gdy kładka stanowi element infrastruktury kolejowej; 3) art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1727 z póź. zm.) w zw. z art. 3 pkt 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2012/34/UE z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego (Dz. U. UE L 2012.343.32) poprzez ich pominięcie, podczas gdy przedmiotowa kładka stanowi element infrastruktury kolejowej w rozumieniu wskazanych aktów normatywnych, a co za tym idzie, utrzymanie jej nie należy do zarządcy drogi. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie obu zaskarżonych postanowień wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej sprawy ma kwestia związania sądu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12. Wskazanym wyrokiem uchylony został wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2011r, sygn. akt. VII SA/ Wa 495/11 oraz zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzająca ją decyzja [...] WINB z dnia [...] października 2010r, Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż " Z uregulowań zawartych w art. 61 Prawa budowlanego wynika, że obowiązki wynikające z art. 66 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, organ nakłada wyłącznie na właściciela lub też zarządcę obiektu budowlanego. Innego wyboru (uprawnienia) adresata przedmiotowej decyzji organ nie posiada. Dlatego też z nieznanych powodów zarówno organy jak i Sąd I instancji przyjęły wyłącznie zapisy z ewidencji gruntów, kiedy to w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości obejmującej działkę nr [...] jako właściciel figuruje Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], więc nie może być wątpliwości, kto powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Wypis z księgi wieczystej znajduje się w aktach administracyjnych na k. 107. Mając na uwadze powyższe ustalenia organów nadzoru budowlanego, co do podmiotu właściwego do nałożenia obowiązków wynikających z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego było nieprawidłowe". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego skierują decyzję wydaną w sprawie do aktualnego właściciela działki nr [...] na której znajduje się kładka, gdyż mając na uwadze treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalenia w tym zakresie mogą ulec zmianie, jeżeli decyzja ta nabierze walorów ostateczności". Wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku wiążą organy jak i sąd obecnie orzekający w przedmiotowej sprawie. Uwzględniając ocenę prawną [...] WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016r wydanym na podstawie art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane nałożył na Prezydenta Miasta [...] obowiązek przedłożenia, w terminie do 18 listopada 2016 r., oceny stanu technicznego kładki dla pieszych na stacji [...] Płn z uwzględnieniem ewentualnych robót budowlanych, wraz z terminem ich realizacji, niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Zgodzić należy się z zarzutem skarżącego dotyczącym wadliwe powołanej podstawy prawnej. Przepis art. 81 c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r -Prawo budowlane znajduje zastosowanie w razie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, a nie w sytuacji, gdy został już stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny obiektu jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Prawidłową podstawą prawną nałożonego obowiązku powinien stanowić art. 62 ust 3 Prawa budowlanego zgodnie z którym właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W niniejszej sprawie podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 14 lipca i 23 sierpnia 2016 r. inspektorzy WINB stwierdzili nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowej kładki dla pieszych (korozja konstrukcji stalowej, brak stopni w biegach schodowych, ubytki w dylinie drewnianej pomostu) oraz, że na kładce tej nie były wykonywane jakiekolwiek roboty budowlane. Biorąc pod uwagę rodzaj i stopień skomplikowania przedmiotowego obiektu budowlanego oraz nieprzedłożenie przez żadną ze stron postępowania aktualnych protokołów kontroli okresowej tej kładki dla pieszych, inspektorzy WINB nie mogli, wyłącznie na podstawie wzrokowych oględzin konstrukcji kładki dla pieszych, stwierdzić poziomu postępującej degradacji obiektu, a tym samym aktualności posiadanej w aktach sprawy opinii budowlanej nr [...] sporządzonej w sierpniu 2010 r. przez dr inż. [...] i mgr inż. [...]. Od sporządzenia tej opinii budowlanej upłynęło już 6 lat, a przedmiotowa kładka wyłączona z użytkowania poddawana była wpływom warunków atmosferycznych. W tej sytuacji [...] WINB prawidłowo nałożył na Prezydenta Miasta [...] obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny stanu technicznego kładki dla pieszych z uwzględnieniem ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego. Przedmiotowa kładka dla pieszych w [...] znajduje się na działce nr [...] obręb [...]. Zgodnie z księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...], działka nr [...] w [...] jest własnością Skarbu Państwa - Prezydenta [...]. Wprawdzie w sentencji postanowienia [...] WINB niedokładnie określił podmiot zobowiązany do przedstawienia oceny stanu technicznego kładki jednak w uzasadnieniu wyjaśnił, że działka nr [...] w [...] jest własnością Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] oraz powołał się na ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12 z której wynika, iż "ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego skierują decyzję wydaną w sprawie do aktualnego właściciela działki nr [...] na której znajduje się kładka, gdyż mając na uwadze treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. ustalenia w tym zakresie mogą ulec zmianie, jeżeli decyzja ta nabierze walorów ostateczności". Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., o której mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12 została uchylona wyrokiem NSA z dnia 16 czerwca 2016 r., podmiotem zobowiązanym zdaniem [...] WINB do przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowej kładki dla pieszych jest aktualny właściciel działki nr [...] w [...] ujawniony w księdze wieczystej nr [...] tj. Prezydent Miasta [...]. Ponieważ aktualnym właścicielem działki nr [...] w [...] ujawnionym w księdze wieczystej nr [...] jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta [...], a [...] WINB powołuje się na aktualnego właściciela działki nr [...] ujawnionego w księdze wieczystej dlatego zdaniem sądu pominięcie w sentencji określenia " Skarb Państwa" nie stanowi takiego uchybienia, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto z uzasadnienia postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( strona 2 ) wynika, że " podmiotem właściwym w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...] reprezentujący Skarb Państwa". Wobec powyższych rozważań , odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. Zdaniem sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., oraz zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 193/12, czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skarżącego nie doszło do naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze, iż w sprawie został dokładnie wyjaśniony stan faktyczny w rozumieniu art. 7 k.p.a. jak również został wyczerpująco rozpatrzony cały materiał dowodowy zgodnie z art. 77 k.p.a., a ponadto postanowienie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.