VII SA/Wa 780/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Infrastruktury na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala VII SA/Wa 780/07 U Z A S A D N I E N I E [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 69 ust. 1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane po dokonaniu oględzin skutków pożaru jakiemu uległ budynek nr [...] zlokalizowany na działce nr [...] z obrębu [...] wchodzącej w skład kompleksu wojskowego nr [...] w W., przy ul. K., będącego własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej, sprawowanym przez [...] Zarząd Infrastruktury, użytkowanego przez C., w celu usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi obiektu wykonać skuteczne zabezpieczenia przed dostępem ludzi do ruin zawalonej części budynku oraz umieścić w widocznych miejscach tablice informujące o wprowadzonym zakazie oraz wstrzymał użytkowanie ocalałej części budynku. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 5 lutego 2007 r. wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. zawiadomienie od Szefa [...] Zarządu Infrastruktury o spaleniu się części budynku nr [...] na terenie kompleksu wojskowego nr [...] w W. Organ dokonał w dniu 7 lutego 2007 r. oględzin miejsca zdarzenia. W protokóle z oględzin zobowiązano zarządcę i użytkownika do wykonania doraźnych zabezpieczeń spalonej części budynku. W trakcie kontroli ustalono, że budynek został wybudowany w 1850 r. Z przedstawionej książki obiektu wynikało, że budynek nr [...] został poddany kontroli rocznej w styczniu 2002 r., poza tym innych kontroli nie odnotowano. Budynek był dawno nieremontowany co potwierdzał jego ogólny wygląd. W takim stanie faktycznym organ uznał, że ocalała z pożaru, wschodnia część budynku znajduje się w stanie technicznym, który może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Stan ten mógł ulec dalszemu pogorszeniu w wyniku pożaru lub prowadzonej akcji ratowniczej. Dlatego zdaniem organu, do czasu wykluczenia zagrożenia przez eksperta budowlanego zakazem użytkowania należało objąć cały budynek nr [...], oraz zgodnie z art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego, podjąć działania mające na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia poprzez zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Od decyzji tej odwołanie wniósł Szef [...] Zarządu Infrastruktury w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania Szefa [...] Zarządu Infrastruktury od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nakazującej zarządcy budynku nr [...] zlokalizowanego w kompleksie wojskowym Nr [...], przy ul. K. w W., wykonanie skutecznego zabezpieczenia przed dostępem ludzi do ruin zawalonej części budynku oraz umieszczenie w widocznych miejscach tablic informujących o wprowadzonym zakazie oraz niezwłoczne wstrzymanie użytkowania ocalałej części budynku - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji zasadnie nakazał zarządzającemu oraz użytkownikowi obiektu wykonanie skutecznego zabezpieczenia przed dostępem ludzi do ruin zawalonej części budynku oraz umieszczenie w widocznych miejscach tablic informujących o wprowadzonym zakazie oraz niezwłoczne wstrzymanie użytkowania ocalałej części budynku. Z przeprowadzonych w dniu 7 lutego 2007 r. oględzin wynikało, że: spaleniu uległa część zachodnia (magazynowa) budynku (do ściany ogniowej), tj. dach, strop drewniany i słupy drewniane podtrzymujące belkowanie stropu. Uszkodzeniu uległy ściany działowe, elementy stolarki, obróbki blacharskie i instalacja elektryczna. Ocalała część wschodnia budynku (za ścianą ogniową) użytkowana jest jako pomieszczenia biurowo-socjalne. Obiekt w takim stanie mógł stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i wymagał natychmiastowego podjęcia działań zabezpieczających. W myśl art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w sytuacji kiedy zachodzi stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, właściwy organ jest bezwzględnie zobowiązany do zastosowania środków zabezpieczających. Zastosowany środek w postaci wyłączenia z użytkowania ocalałej po pożarze, stwarzającej zagrożenie części budynku był odpowiedni. Nadto decyzja nie kończyła postępowania administracyjnego a stanowiła jedynie środek zapobiegawczy polegający na wyłączeniu z użytkowania obiektu, którego niewłaściwy stan techniczny mógł narażać życie ludzi i ich mienie. O formie działań w zależności od stanu faktycznego i okoliczności organ przesądzić miał po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w trybie art. 76 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zarządzeniem Nr [...] z dnia [...], powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności zdarzenia. Komisja ta ustali czy miała miejsce katastrofa budowlana. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że użycie zwrotu "katastrofa budowlana" w sentencji przedmiotowej decyzji organu I instancji nie do końca jest trafne na tym etapie postępowania. Nie ma to jednak wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] wniósł zarządca nieruchomości – [...] Zarząd Infrastruktury. Domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji skarżący podniósł, naruszenie art. 69 ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia, art. 107 kpa poprzez nieoznaczenie adresata decyzji wobec którego nałożono obowiązki a wskazanie łącznie dwóch podmiotów zarządzającego i użytkownika oraz błędne ustalenia faktyczne polegające na zakwalifikowaniu uszkodzeń budynku jako katastrofy budowlanej. W uzasadnieniu skargi podkreślano głównie, że organ I instancji wadliwie użył sformułowania, iż doszło do katastrofy budowlanej albowiem dopiero dalsze postępowanie w sprawie będzie podstawą do oceny tego zdarzenia a nade wszystko organ stosował przepisy rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane dotyczącego utrzymania obiektów budowlanych, natomiast przepisy dotyczące katastrofy znajdują się w rozdziale 7. Wskazano także na wadliwe zobowiązanie jednocześnie zarządzającego obiektem i jego użytkownika do wykonania nałożonych obowiązków, gdy z przepisów wynika, iż obowiązek ten ciąży na właścicielu lub zarządzającym obiektem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie decyzja organu I instancji oparta została na przepisie art. 69 ust. 1 Prawa budowlanego tym niemniej należy stwierdzić, że przepis ten nie mógł być podstawą wydania decyzji gdyż stanowi, że w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Zatem przepis ten jest podstawą do podjęcia działań przez sam organ a jedynie koszty podjętych środków zabezpieczających obciążają właściciela lub zarządcę. Mimo to nie można uznać, że organ wydał decyzję bez podstawy prawnej a tylko z błędnym jej przywołaniem, co stanowiło uchybienie nie mające znaczenia dla treści zapadłego rozstrzygnięcia. Przepis art. 66 Prawa budowlanego, na który organy wprawdzie się nie powołały daje możliwość podjęcia działań o jakich mowa jest w zaskarżonej decyzji. Przepis ten brzmi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa wyżej, organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu, jeżeli występują okoliczności, o których mowa wyżej podlega natychmiastowemu wykonaniu. Artykuł 66 Prawa budowlanego stanowi konkretyzację unormowanego w art. 61 obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Obliguje on właściwy organ nadzoru budowlanego, do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przypadku zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Stosownie do treści art. 61 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej na mocy art. 66 Prawa budowlanego może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego lub jego części. W ocenie sądu nie było przeszkód aby obowiązek ten został nałożony na oba podmioty wymienione w decyzji, zwłaszcza że C. mógł być uznany za podmiot sprawujący faktyczny zarząd. Przepis art. 66 Prawa budowlanego stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji. Jednak na tamtym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego nie mógł określić precyzyjnie działań koniecznych do usunięcia tych nieprawidłowości, gdyż ich zakres podlegał dalszemu badaniu (stąd potrzeba wydania postanowień z art. 81 c Prawa budowlanego). Należy przyjąć, iż dalsze działania organu zależeć będą od skali i formy stwierdzonych nieprawidłowości, aby zapewnić odpowiedni stan techniczny tego obiektu. Zatem w sytuacji nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego decyzja organu nadzoru budowlanego może zobowiązywać zarządcę do przeprowadzenia wszelkich niezbędnych czynności w celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. To jednak będzie w niniejszym przypadku zależeć od wyników prowadzonego w dalszym ciągu postępowania. W przypadku niedozwolonego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest nakazanie każdej czynności, która zapewni usunięcie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, środowiska czy bezpieczeństwa mienia. Przepis ten ma bowiem na celu umożliwić doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu odpowiadającemu wymogom bezpieczeństwa, a także normom technicznym i estetycznym. Na mocy art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego decyzja wdana w tym trybie może równocześnie zawierać zakaz użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Kategoryczne sformułowanie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w przypadku spełnienia przynajmniej jednej z określonych w tym przepisie przesłanek. Kwestia realizacji dyspozycji art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego została pozostawiona uznaniu organu. Wykładnia celowościowa tego przepisu wymaga jednak aby organ wydał zakaz użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w sytuacji, gdyby istniało zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.