VII SA/Wa 780/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodnicząca: Sędzia WSA Izabela Ostrowska ( spr ), , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu I. A. i W. A. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody M. na rzecz I. A. i W.A. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 780/19 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją [...] z dnia [...] r. , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji S.S. Nr [...] z dnia[...] r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich ( chlewni), budynku gospodarczo- magazynowego, 2 silosów paszowych i zbiornika na gnojownicę wg projektu budowlanego na działce nr[...] obręb [...] , jedn. Ewidencyjna [...] R. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po rozpoznaniu wniosku inwestorów I. i W. A., S. S. decyzją Nr [...] z dnia [...] r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków inwentarskich (chlewni), budynku gospodarczo- magazynowego, 2 silosów paszowych i zbiornika na gnojownicę wg projektu budowlanego na działce nr [...] , obręb [...] , jedn. Ewidencyjna [...] R. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia w ustawowym terminie złożyła strona postępowania –A. P. Zdaniem Wojewody [...] decyzja organu I instancji podlega uchyleniu , bowiem organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Przywołując art. 35 ust 1 Prawa budowlanego oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 77 § 1 oraz 9 i 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wskazał na obowiązki organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji przy rozpoznaniu wniosku o pozwolenie na budowę. Organ podkreślił, że inwestorzy do wniosku o pozwolenia na budowę z dnia [...] września 2018 r. dołączyli: 4 egzemplarze projektu budowlanego, ostateczną decyzję Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] r., ostateczną decyzję Wójta Gminy R. o œśrodowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na œśrodowisko z dnia [...] lipca 2014 r. oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organu I instancji zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego było sprawdzenie projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Wojewoda wyjaśnił, że zarówno ww. decyzja o warunkach zabudowy, jaki i decyzja o œśrodowiskowych " uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na œśrodowisko została wydana dla: dwóch oddzielnych budynków inwentarskich (chlewni) do chowu tuczników o łącznej obsadzie 2000 sztuk (280 DJP) oraz budynku gospodarczo-magazynowego. Na podstawie załączonego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projektu budowlanego, Wojewoda [...] stwierdził, iż przedstawia on jeden budynek, w skład którego wchodzą dwie chlewnie oraz budynek gospodarczo-magazynowy. Organ powołał się na stronę[...] projektu budowlanego na której znajduje się Rysunek Nr 1 - Rzut przyziemia, w którym oznaczenie œściany znajdującej się pomiędzy Chlewnią [...] , a Chlewnią Nr [...] zostało oznaczone symbolem [...] - co zgodnie z legendą oznacza "Œścianę wewnętrzną przyziemia". Również œściana pomiędzy Chlewnią [...] , a budynkiem gospodarczo-magazynowym została nazwana "ścianą wewnętrzną przyziemia" - symbol [..] co doprowadziło organ do wniosku, iż przedmiotowy projekt przedstawia jeden budynek inwentarski z wydzieloną w nim częścią gospodarczo-magazynową oraz dwiema częściami przeznaczonymi na chlewnie. Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez pojęcie "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Na podstawie rysunku Nr 7 zamieszonego na str. [...] , przedstawiającego rzut fundamentów, nie da się stwierdzić, iż każda z części posiada oddzielny fundament, nie można wiec mówić, iż stanowią one konstrukcyjnie samodzielną całość, a co za tym idzie, że są to trzy odrębne budynki. Niemniej jednak zgodnie z przepisem § 210 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), jako odrębne budynki mogą być traktowane części budynku wydzielone œścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie od fundamentu do przekrycia dachu. Z projektu budowlanego planowanej inwestycji, zdaniem Wojewody, nie wynika natomiast, że taka œściana została zaprojektowana. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że S. S. powinien również odnieść się do § 284 warunków technicznych, który opisuje wymagania przeciwpożarowe dla budynków inwentarskich w związku z wymaganiami ewakuacyjnymi, a w szczególności do punktu który stanowi, iż w budynkach przeznaczonych dla liczby zwierząt przekraczającej 15 sztuk bydła i trzody chlewnej, należy stosować co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że nie jest w stanie w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy przedstawione zamierzenie budowlane jest zgodne z ostateczną decyzją Wójta Gminy R. o warunkach zabudowy oraz ostateczną decyzją o œśrodowiskowych uwarunkowaniach zgody z dnia [...] lipca 2014r. Uchylając zaskarżoną decyzję , Wojewoda wskazał, że organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien zgodnie z art. 35 ust. 3 wezwać Inwestora do wyjaśnień w sprawie ochrony przeciwpożarowej oraz do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ww. decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o œśrodowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a następnie ponownie przeprowadzić sprawdzenie projektu budowlanego zgodnie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody [...] dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Zdaniem organu usunięcie omówionych powyżej naruszeń wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Dokonanie przedstawionej powyżej analizy na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, a ponadto wykraczałoby poza zakres kompetencji organu odwoławczego. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I.A. i W. A., domagając się jej uchylenia wraz z zasądzeniem kosztów postepowania, zrzucili organowi: 1. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy zachodziła konieczność merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2. naruszenie art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że organ odwoławczy - w przypadku stwierdzenia konieczności uzupełnienia materiału dowodowego lub wyjaśnienia określonych kwestii objętych złożonym do akt sprawy projektem budowlanym - posiada uprawnienie do przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego w powyższym zakresie; 3. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. Z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia przez organ II instancji czynności niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego lub wyjaśnienia określonych kwestii objętych złożonym do akt sprawy projektem budowlanym w przypadku stwierdzenia na etapie postępowania odwoławczego jakichkolwiek braków w tym zakresie; 4. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez pozorne powoływanie się na konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji okoliczności mających rzekomo istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy i wskutek tego doprowadzanie do przewlekłości postępowania, pomimo tego, że wszystkie okoliczności faktyczne i prawne mające wpływ na treść rozstrzygnięcia zostały już dostatecznie wyjaśnione, co stwarza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z projektu budowlanego wprost wynika, że w ramach realizowanego przedsięwzięcia wzniesione zostaną dwa budynki inwentarskie oraz jeden budynek gospodarczo-magazynowy na odrębnych płytach fundamentowych., na dowód czego dołączono do skargi fragment rzutu fundamentów wskazujący na ściany , których organ nie dostrzegł. Zdaniem skarżących nie ma wątpliwości, że projekt dotyczy trzech budynków w rozumieniu § 210 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedniej ilości wyjść ewakuacyjnych, skarżący powołali się na uzgodnienie dokonane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr inż. H. B. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje: Sprzeciw jest zasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, iż w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935). Mocą tego aktu, do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasatoryjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako p.p.s.a.). W dziale III p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc -jak w przypadku skarg- w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zauważa przy tym, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd podziela stanowisko i argumentację skarżących zaprezentowaną w sprzeciwie i stwierdza, że Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., unikając w efekcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i w sposób niczym nieuzasadniony przedłużając tym samym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Należy ponownie podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Wojewoda [...] wskazał na naruszenie przez organ I instancji prawa materialnego, z uwagi na dokonanie nieprawidłowych ustaleń w zakresie wyznaczonym treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Stwierdził jednocześnie, że projekt budowlany budzi wątpliwości co do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy oraz z warunkami technicznymi - § 210 rozporządzenia). Tym samym uznał, że w sprawie przedwcześnie przyjęto, że przedłożony projekt budowlany nadaje się do zatwierdzenia i należy udzielić wnioskowanego pozwolenia na budowę. W sprawie koniecznym jest bowiem dokonanie ponownej analizy projektu budowlanego co do jego zgodności z przepisami prawa, zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a następnie: wydanie odpowiedniej -wobec poczynionych sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego- decyzji merytorycznej. W ocenie Sądu, podnosząc powyższe, organ odwoławczy nie wykazał wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Same nieprawidłowości, które podnosi organ odwoławczy czynią koniecznym uzupełnienie postępowania, ale nie uzasadniały jeszcze zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zauważa dodatkowo, że organ odwoławczy może (wyjątkowo) wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, nadto: gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, czy wezwanie inwestora do przedstawienia wyjaśnień w zakresie zaprojektowania dwóch budynków chlewni i jednego budynku gospodarczo-magazynowego poprzez wydzielenie ścian oddzielania przeciwpożarowego oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych przy uwzględnieniu, że projekt został pozytywnie uzgodniony przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych , mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej. Co przy tym istotne, nie sposób zgodzić się z organem odwoławczym, aby w ww. okolicznościach uzasadnionym było zastosowanie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez organ I instancji, co miałoby stanowić o prawidłowości wydanej decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy: braki i nieścisłości w dokumentacji budowlanej mające znaczenie dla dokonania oceny w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego mogą zostać uzupełnione przez inwestora na wezwanie Wojewody w formie postanowienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie sposób także zgodzić się z organem odwoławczym, że ewentualne uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym i w zakresie spornym, prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, bo każdy z organów w toku instancji oceniałby inny projekt. Stwierdzenie to jest nieuprawnione; uzupełnienie projektu w postępowaniu odwoławczym, nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że projekt ten (na skutek jego korekty) nie jest tożsamy z projektem ocenianym przez organ pierwszej instancji. Odmienna oceny prowadziłoby do konkluzji, że każda zmiana projektu budowlanego wymagałaby działania organu I instancji, co wobec kompetencji organów obu instancji (w tym: organu II instancji) i treści art. 136 k.p.a. należy ocenić jako nieznajdujące oparcia w przepisach prawa. Niezależnie od powyższego, stwierdzić też trzeba, że o konieczności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., nie może stanowić odmienna (niż zaprezentowana przez organ I instancji) ocena merytoryczna przedłożonej dokumentacji budowlanej. Wskazać również należy, że konieczność wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z zapisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (a właściwie: dokonania merytorycznej oceny w tym zakresie), nie stanowi o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Z tych też powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać. Sąd podziela jednocześnie stanowisko prezentowane zgodnie w orzecznictwie, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa i na podstawie art. 151a § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł, jak w sentencji.