VII SA/Wa 781/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.` Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wyższej Szkoły Zarządzania i Marketingu w S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w zakresie zmiany konstrukcji garaży - prefabrykowane, ich ilości (obecnie 31 szt.) i planu zagospodarowania na dz. [...] przy ul. K. w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa: uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. została wydana w oparciu o art. 36a ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. a zmiana pozwolenia na budowę może mieć miejsce wówczas, gdy wystąpi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzja wydana w trybie art. 36 a w/w ustawy winna pozostawać w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy wskazał, iż w obrocie prawnym znalazła się decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 r., której okres ważności przewidziany był na jeden rok od daty sporządzenia. Decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i zmieniająca pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2000 r. zapadła z naruszeniem art. 34 prawa budowlanego, gdyż została ona zmieniona, bez zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 36404 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zasługuje na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu w omawianej sprawie konieczne było wykazanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że rezygnacja przez inwestora z pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, że przedstawione sądowi akta administracyjne były niekompletne, a dokonując oceny legalności aktu administracyjnego Sąd musi opierać się na dokumentach pewnych, a nie na przypuszczeniach lub domysłach. Sąd nie mógł ustalić na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 r. przesądziła o możliwości budowy tylko zespołu garaży dwupoziomowych i że zmiana pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazane braki i uchybienia spowodowały , że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać wobec oczywistego naruszenia obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Sąd zalecił organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa i zobowiązując do należytego uzasadnienia, zwracając uwagę organowi, że jeżeli organ dojdzie do wniosku, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. obejmuje budowę garaży, (jeżeli nie ma innej decyzji w tym przedmiocie) i uzna, że brak nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmienionego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, jest naruszeniem prawa, to musi wykazać, czy jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też naruszenie zwykłe, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r" znak: [...], w związku z oceną prawną wyrażoną w wyroku Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2005r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wyższej Szkoły Zarządzania i Marketingu w S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i zmieniającej pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] września 2000 r. w zakresie zmiany konstrukcji garaży -prefabrykowane, ich ilości (obecnie 31 szt.) i planu zagospodarowania na dz. [...] przy ul. K. w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa: uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z przeprowadzonego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego jednoznacznie wynika, iż omawiana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] została wydana w oparciu o decyzję z dnia [...] września 1997r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem brak jest innej decyzji w tym przedmiocie a powyższe potwierdza ponadto wojewódzki organ administracji architektoniczno - budowlanej -orzekający jako organ I instancji - w piśmie z dnia [...] lutego 2005r., będącym odpowiedzią na wydane w trybie art. 136 Kpa postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2005r. Następnie wskazał, że rezygnacja przez inwestora z pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem zmianie uległ układ segmentów garaży na działce objętej pozwoleniem na budowę. Wydanie decyzji w trybie art. 36 a ustawy Prawo budowlane z 1994r., wiązało się ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu i w tej sytuacji nie została wydana nowa decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, brak w niniejszej sprawie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie art. 34 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Zdaniem organu przekroczenie to jest jasne i niedwuznaczne, dlatego też należy zakwalifikować je jako naruszenie prawa o charakterze rażącym. W zaistniałych okolicznościach, organ odwoławczy stwierdził, iż weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003r., nr [...] dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, którego cechą jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią art. 39 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 34 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2006r. wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy lub o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżąca Spółdzielnia zarzuciła, iż w/w decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa; art. 36 a ustawy Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 2 pkt. 1 i art. 46 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej Spółdzielni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył dotychczasową argumentację nie wyjaśniając okoliczności wskazanych prze Sąd w wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 ,sygn.akt VII S.A./Wa 364/04. Zdaniem skarżącej Spółdzielni, organ nie wykazał w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że rezygnacja przez inwestora z pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca Spółdzielnia podnosi, że w toku prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (bez udziału skarżącej ) postępowania dowodowego, pominięto istotny w sprawie fakt a mianowicie , że zmiana decyzji nastąpiła w toku realizacji i dotyczyła tylko części pozwolenia. Zdaniem strony skarżącej, zmiana konstrukcji garaży nie wymagała wydania przez organ nowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ inwestycja dotyczyła tego samego terenu a granice inwestycji zostały niezmienione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Ze względu na naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżoną decyzję należało uchylić. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 kwietnia 2005r. Sygn. akt VII SA/Wa 36404 stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Sąd zalecił organowi odwoławczemu uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa zwracając uwagę organowi, że jeżeli organ dojdzie do wniosku, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. obejmuje budowę garaży, (jeżeli nie ma innej decyzji w tym przedmiocie) i uzna, że brak nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmienionego przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego, jest naruszeniem prawa, to musi wykazać jeszcze, czy jest to naruszenie rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też naruszenie zwykłe, które nie uzasadnia stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r. Należy ponownie stwierdzić, że organ odwoławczy wymogu powyższego nie dopełnił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania mającego na celu ustalenie czy rezygnacja przez inwestora pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy zagospodarowania terenu oraz czy decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wydana została w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] września 1997r. Pismem z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...] [...] Urząd Wojewódzki poinformował organ II instancji, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] wydana została w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] września 1997r. nie wykazując na podstawie jakich przesłanek doszedł do takiego wniosku. Wskazać przy tym należy, że uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa ograniczyło się jedynie do zapoznania się organu II instancji z w/w stanowiskiem [...] Urzędu Wojewódzkiego. Nadal więc Sąd nie mógł ustalić na jakiej podstawie organ odwoławczy uznał, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 1997 r. przesądziła o możliwości budowy tylko zespołu garaży dwupoziomowych i że zmiana pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. (w części rozstrzygającej decyzji zmieniającej jest błąd co do daty tej decyzji) wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako ,że realizacji inwestycji wskazana w decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. polegała na realizacji zespołu mieszkalno-usługowego w wariancie ,B" koncepcji zagospodarowania terenu. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Podstawą materialnoprawną decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jest art. 36 a - Prawa budowlanego. W przepisach tej ustawy jest pewna grupa spraw podlegających mniej lub bardziej swobodnej ocenie organów administracji publicznej. Jedną z nich jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym to odstępstwo dopuszczalne jest jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Analizując proces zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę zauważyć należy, że w tej decyzji zatwierdzeniu podlega: przeznaczenie obiektu, w tym jego funkcji, formy i konstrukcji oraz niezbędnych rozwiązań instalacji przewidzianych w obiekcie, jego forma architektoniczna, usytuowanie obiektu, w tym i w stosunku do sąsiedniej zabudowy, w zakresie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz wpływ inwestycji na środowisko. Zgodnie z art. 36 a ust. 1 "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Przepis ten stanowi również, że w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, a więc prowadzenia robót budowlanych z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy, przy ponownym rozpatrywaniu odwołania, powinien zbadać okoliczności realizacji inwestycji wskazanej w decyzja nr [...] z dnia [...] września 1997 r. tj inwestycji polegającej na realizacji zespołu mieszkalno-usługowego w wariancie ,B" koncepcji zagospodarowania terenu tj czy realizacja tego zespołu obejmowała również budowę garaży a decyzja o pozwoleniu na budowę garaży stanowiła kolejny etap realizacji jednego wspólnego przedsięwzięcia czy też mamy do czynienia z realizacji inwestycji samodzielnej i jak w tym kontekście wygląda projekt zagospodarowania całego przedsięwzięcia. W przedmiotowym przypadku konieczne jest wykazanie w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że rezygnacja przez inwestora z pierwotnego zamiaru budowy zespołu garaży dwupoziomowych na rzecz jednopoziomowych wymagała nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych też względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji wyroku.