VII SA/Wa 781/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego N. M. z Kancelarii Prawnej M. M. i Wspólnicy Sp. k. w 02-520 [...] przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych przez M. P. na działce nr [...] w [...], przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 817/06 oddalił skargę M. B. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. W dniu [...] czerwca 2008 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo M. B. z dnia [...] maja 2008 r. kwestionujące prawidłowość decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez M. P. na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] na podstawie art. 64 § 1 K.p.a. wezwano M. B. do określenia w jakim trybie żąda weryfikacji decyzji, informując go równocześnie jakie tryby nadzwyczajne mu przysługują. W związku z niesprecyzowaniem przez M. B. żądania pozostawiono podanie bez rozpoznania. M. B. pismem z dnia [...] września 2008 r. ponownie wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wznowienie postępowania w trybie art. 145 K.p.a. W podaniu nie wskazał jakichkolwiek okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wznowienia oraz nie podał daty zaistnienia przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. W związku, z czym organ postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., nr [...] wezwał M. B. do sprecyzowania treści wniosku w powyższym zakresie w terminie siedmiu dni. W postanowieniu organ pouczył stronę, jakie warunki musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. M. B. w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. stwierdził, że nastąpiło sfałszowanie dokumentacji i domaga się ukarania osób za to odpowiedzialnych. Nie wskazał, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej, w jego ocenie, podstawę do wznowienia postępowania. Ponadto wskazał jeszcze fakty, które były już przedmiotem oceny [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku postępowania odwoławczego, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 817/06. Organ przyjął, że jako podstawę wznowienia postępowania strona wskazała sfałszowanie dowodów – art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ przytoczył stanowisko doktryny i orzecznictwa administracyjnego, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a wznowienie postępowania niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy sfałszowanie dowodów jest oczywiste. W omawianej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Ponadto M. B. nie wyjaśnił, kiedy dowiedział się o okoliczności będącej w jego ocenie podstawą do wznowienia postępowania, w związku z tym nie można ustalić, czy został zachowany termin jednego miesiąca na złożenie wniosku o wznowienie postępowania, co skutkowało na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmową wznowienia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. B., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, co następuje: Wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Tryb ten stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z powyższych względów wszczęcie tego postępowania wymaga spełnienia szczególnych warunków formalnych. Złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje wszczęcie tzw. postępowania wstępnego, które ogranicza się do sprawdzenia przez organ, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W przypadku zaistnienia łącznie wyżej wymienionych przesłanek organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak spełnienia któregokolwiek z wyżej wymienionych warunków skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. M. B. nie wykazał natomiast, że podane o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia podania w powyższym zakresie. M, B, w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. nie uzupełnił jednak braków formalnych podania. Już sam fakt braku wskazania terminu, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania stanowił przesłankę do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. ponadto, jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji, strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.) musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem odmówił wznowienia postępowania. Będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 817/06 oddalił skargę M. B., co oznacza, iż podana kontroli sądowej powyższa decyzja z dnia [...] października 2008 r. została uznana za zgodną z prawem. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wyżej wymieniony przepis oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże na gruncie niezmienionego stanu prawnego i w odniesieniu do stanu faktycznego będącego podstawą do wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Oddalenie przez Sąd skargi na ostateczną decyzję administracyjną nie oznacza niemożności wznowienia postępowania zakończonego taką decyzją. Dopuszczalność takiego wznowienia jest jednak ograniczona. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że "dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 K.p.a." (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 1986 r., SA/Wr 137/86, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1997 r., SA/Rz 1306/95, wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 497/05). W niniejszej sprawie należało jednak odmówić wznowienia postępowania z uwagi na to, że wniosek o wszczęcie postępowania nie spełniał wymogów formalnych. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego M. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł jak wynika z treści skargi o jej uchylenie. Zarzucając, że decyzja została podjęta z naruszeniem prawa bliżej nie wskazując, o jakie przepisy chodzi. Ponadto podniósł, iż od trzech lat " dokumenty w sprawie są dopasowywane do wyjaśnień ludzi, którzy wykonali projekt dla inwestora (...)" oraz "Na każdym szczeblu instytucji nie ma mowy w wyjaśnieniach czy nastąpiła samowola budowlana za przyzwoleniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na budowie u p [...], mimo że dołączyłem dowody w postaci zdjęć że w tylnej części budynku prowadzone są prace budowlane. Wylano fundament który nie widzieli pracownicy Nadzoru Budowlanego wykonując wizję lokalną. Ważniejsze dla sprawy jest kiedy ja się dowiedziałem prawie 3 lata temu od sąsiadów że są prowadzone prace budowlane na granicy mojej działki przez inwestora p [...]". W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. wskazał, że podstawą jego wniosku o wznowienie było "ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów nieznanych organom dotychczas orzekającym w sprawie. Pierwszym dowodem jest pismo Starostwa Powiatowego z dnia [...] marca 2008r. (...), którego kopia została dołączona przez skarżącego zarówno do pisma z dnia [...] maja 2008 r. skierowanego do Wojewody [...], jak i do pisma z dnia [...] lipca 2008 r. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W powołanym piśmie ze Starostwa Powiatowego starosta stwierdza, iż wydana przez niego decyzja zezwalająca na budowę (nr [...]) dotyczy wyłącznie rozbudowy frontowej części zajazdu inwestora Pana [...], natomiast nie istnieje żadna decyzja wydana przez Starostwo Powiatowe zezwalająca na wybudowanie garażu w tylnej części zajazdu przez Pana [...], i takie prace nie powinny prowadzone. Tymczasem doszło do prowadzenia przez inwestora samowolnych robót budowlanych w części nieobjętej pozwoleniem na budowę, co potwierdza drugi nowy dowód w sprawie, a mianowicie zdjęcia wylanych fundamentów, znajdujące się w aktach sprawy, dołączone do pisma skarżącego z dnia [...] marca 2008 r." Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie zwrócić należy uwagę na okoliczność, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 października 2006 r., nr [...]. jest nie tylko decyzją ostateczną, ale również prawomocną, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 817/06, oddalił skargę na powyższą decyzję. Powstał, zatem określony stan prawny powagi rzeczy osądzonej. Powyższe skutkuje, że "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" (art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 53, poz.433 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.). "Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia" (art. 171 p.p.s.a). Prawomocność decyzji utrzymanej w mocy wyrokiem sądu administracyjnego uniemożliwia natomiast organom administracyjnym i stronom postępowania uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w takim zakresie w jakim przyczyny tej wadliwości były objęte zakresem rozpoznania i orzekania przez sąd administracyjny. Powaga rzeczy osądzonej stanowi zatem ujemną przesłankę procesową, między innym uniemożliwiającą wydanie ponownego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie. W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego, jak słusznie zauważył organ drugiej instancji, równocześnie wadliwie powołując się na przepis art. 153 p.p.s.a, istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją, jeżeli chodzi o przesłanki wymienione w art. 145 § 1 K.p.a, które mogły się ujawnić dopiero po wydaniu wyroku. Do takich przesłanek należy zaliczyć przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazaną przez skarżącego w piśmie uzupełniającym podanie o wznowienie postępowania. Oceniając skuteczność wniesionego podania organy obu instancji prawidłowo w tej mierze zastosowały przepisy o postępowaniu administracyjnym. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o jego wznowienie może nastąpić między innymi na wniosek strony (art. 147 K.p.a.) i zasady jego wszczęcia w tej sprawie nie odbiegają od zasad wszczęcia postępowania w postępowaniu zwykłym. W szczególności odnosi się to do wymogów formalnych podania, określonych w art. 63 § 1 k.p.a., z tym, że strona wskazując przedmiot żądania musi też wskazać przesłanki uzasadniające wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 K.p.a. i w art. 145a K.p.a. i wykazać zachowanie terminu do jego wniesienia art. 148 K.p.a. Organ pierwszej instancji mając wątpliwości w tej mierze, co do podania skarżącego, prawidłowo go pouczył, jakim wymaganiom powinno odpowiadać podanie o wznowienie postępowania i zakreślił mu termin siedmiu dni do usunięcia braków podania o wznowienie postępowania. Mimo prawidłowych pouczeń i wezwań do usunięcia braków formalnych podania, M. B. jedynie wskazał na podstawę wznowienia, ale nie określił, kiedy dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tym samym prawidłowo organ zaskarżonej decyzji przyjął, iż brak jest podstaw formalnych z art. 148 § 1 K.p.a. do wszczęcia postępowania i na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. odmówił wznowienia postępowania. Na marginesie należy zauważyć, że w skardze skierowanej do Sądu, sam skarżący podaje, że o przesłance "sfałszowania dokumentów" dowiedział się od sąsiadów trzy lata temu, podobnie również twierdził w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2009 r. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., gdzie podał, że o powyższych okolicznościach dowiedział się dwa lata temu i podnosił je we wszystkich pismach wnoszonych do organów. W piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący wskazał, że przesłanką wznowienia jest "ujawnienie nowych okoliczności faktycznych i dowodów" w postaci pisma Starostwa Powiatowego z dnia [...] marca 2008 r. oraz zdjęć. Pismo to informuje skarżącego o przedmiocie pozwolenia na budowę dla p. [...] oraz o zakresie prowadzonych przez niego robót, co dokumentują także zdjęcia. Jednakże jak wynika z akt sprawy administracyjnej, zakres prowadzonych przez inwestora robót znany był skarżącemu już w 2006 r., co wynika z treści jego odwołania z [...] września 2006 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robot budowlanych prowadzonych przez M. P. oraz z treści skargi wniesionej przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 19 października 2006 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonywanych przez M. P., którą Sąd oddalił wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007 r. Wynika z powyższego, że M. B. już w 2006 r. dysponował wiedzą o przesłance stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, zaś wniosek o wznowienie postępowania złożył w dniu [...] września 2008 r. Z zestawienia tych dat wynika, że ustawowy termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. został przez skarżącego przekroczony. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia wniosku, godziłoby w zasadę trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 K.p.a). W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie narusza praw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 i § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.