VII SA/Wa 781/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska-Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. i A. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części skargę oddala VII SA/Wa 781/12 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2011 po przeprowadzeniu wszczętego na wniosek S. B. i A. B. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] lutego 1997r., znak: [...], nakazał S. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działkach nr [...], [...] obr. [...] w Z. przy ul. S. Z. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, w terminie do 30 maja 1997r. Po rozpatrzeniu odwołania S. B., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1997r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 9 września 1997r., sygn akt II SA.KR 971/87 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odrzucił skargę S. B. na ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gastronomiczno- gospodarczego. Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011r. uzupełnionym pismem z dnia 4 lutego 2011r. S. B. i A. B. wystąpili m.in. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997r. Organ po rozpoznaniu wniosku stwierdził, że ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. znak: [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Z. dnia [...] lutego 1997r., znak: [...], nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156§1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym art.48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 1994. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Każda budowa (rozbudowa) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli, podlegała bezwzględnej rozbiórce – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z protokołu oględzin Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] stycznia 1997r., znak : [...], znajdującego się w aktach sprawy wynika, że cyt.:"...w miesiącu styczniu 1997r. S. B. rozpoczęła roboty budowlane polegające na dobudowie do istniejącego budynku konstrukcji drewnianej dalszej części (...) Budowę istniejącego budynku o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym pokrytym blachą trapezową ocynkowaną S. B. rozpoczęła i ukończyła w kwietniu 1996r. . Powyższe roboty S. B. wykonała bez wymaganego pozwolenia na budowę". Ww. protokół S. B. podpisała nie kwestionując danych w nim zawartych, dodając jedynie – "... nie wiedziałam, że na budowę kiosku jest potrzebne pozwolenie". Powołując się na wyrok NSA w Gdańsku z dnia 25 maja 1994r. , sygn. akt SA/Gd 2562/93, organ wskazał, że określenie terminu rozbiórki obiektu budowlanego ( co miało miejsce w niniejszej sprawie) nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego będącego podstawą orzeczenia w sprawie. Organ wskazał także, że brak udziału strony jest przesłanką do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 Kpa z tego względu, że zarzuty dotyczące pozbawienia A. B. jako współwłaściciela nieruchomości udziału w postępowaniu nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Po rozpoznaniu wniosku S. B. i A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011r.. Organ podkreślił, że z przepisu art. 48 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania o rozbiórce wynika bezwzględny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zauważył, ze zgodnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, roboty budowlane z zastrzeżeniem art.29 i art.30 można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. W przepisie 29 i 30 Prawa budowlanego nie zostały wyszczególnione ww. roboty budowlane. Zgodnie z art.3 ust.6 Prawa budowlanego, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego. Przedmiotowe roboty budowlane należy traktować, jako budowę obiektu budowlanego. Prawidłowo zatem został wydany nakaz rozbiórki na budynek o konstrukcji drewnianej, wybudowany w latach 1996 – 1997 na działkach nr [...].[...] obr. [...] w Z. przy ul. S. Z. 27. Natomiast przepis art.48 Prawa budowlanego nie przewiduje zastosowania w decyzji terminu dokonania rozbiórki. Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 25 maja 1994r., sygn.akt SA/Gd 2562/93, wskazał, że określenie terminu rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą orzeczenia w sprawie. Mając na uwadze powyższe w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997r., znak: [...], w części określającej termin rozbiórki wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem art. 48 Prawa budowlanego nie zawierał podstawy do określenia terminu wykonania orzeczonej rozbiórki obiektu budowlanego, co wypełniało przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji w tej części w oparciu o art.156§1 pkt 2 Kpa. Natomiast w ocenie organu w pozostałej części ww. decyzje, nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art.156§1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i S. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji , a także decyzji ją poprzedzającej. W skardze skarżący podnieśli, że w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki nie brał udziału współwłaściciel działek, na których został wzniesiony przedmiotowy obiekt budowlany A. B. W ocenie skarżących zaszło rażące naruszenie art.. 48 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie o terminie wykonania obowiązku i winno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji o nakazie rozbiórki w całości, a nie jedynie w części dotyczącej terminu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r. znak: [...], którą organ utrzymał własną decyzję z dnia [...] grudnia 2011 znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Nowosądeckiego z dnia [...] kwietnia 1997r. znak [...] oraz poprzedzającej ja decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lutego 1997r., znak: [...] w części określającej termin rozbiórki, a w pozostałej części (nakazującej S. B. rozbiórkę budynku o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działkach nr 18 [...],[...] obr. [...] w Z. przy ul. S. Z. 27 przez S. B. bez wymaganego pozwolenia na budowę) odmawiającą stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie nieważnościowym. Postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania administracyjnego, gdyż nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, lecz ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, a stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona jedna z przesłanek wymienionych w art.156§1 pkt 1-7 Kpa, które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ocenia decyzję na dzień jej wydania, a stwierdzenie nieważności powoduje eliminację decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem od daty jej uchylenia (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć nie tylko całej decyzji, ale również jej części. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowało się stanowisko, że nie ma żadnego uzasadnienia do eliminowania z obrotu prawnego prawidłowych rozstrzygnięć w pozostałych częściach, jeżeli tylko fragmenty decyzji rażąco naruszają prawo. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 1998r. OSP 6/97) Prawidłowo więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji jedynie w części określającej termin wykonania rozbiórki. Określenie terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego nie znajduje bowiem oparcia w przepisach prawa materialnego będących podstawą orzeczenia w sprawie to jest w treści art.48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowił bowiem w dacie orzekania przez organ, iż właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ. Decyzja o nakazie rozbiórki z dnia [...] lutego 1997r. dotycząca obiektu wzniesionego w kwietniu 1996r. i w 1997r. znajduje więc oparcie w przepisie art.48 Prawa budowlanego i prawa nie narusza. Natomiast zarzut skarżących pominięcia współwłaściciela nieruchomości A. B. w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego na tym gruncie dotyczy przesłanki wznowieniowej wymienionej w art.145§1 pkt 4 (strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy). Stwierdzić należy, że organ prowadził postępowanie nie z urzędu ale na wniosek A. i S. B. o stwierdzenie nieważności decyzji. Niezależnie od wniosku strony ugruntowane orzecznictwo sądowo-administracyjne daje pierwszeństwo postępowaniu nadzwyczajnemu o stwierdzenie nieważności przed postępowaniem o wznowienie postępowania z uwagi na fakt, że skutki stwierdzenia nieważności są dalej idące (ex tunc). W wyroku z dnia 9 sierpnia 1990r. IV SA 543/90 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (156§1 Kpa) w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania (art. 145§1 Kpa). Istnienie przesłanki wznowieniowej nie wyklucza więc wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, natomiast ma znaczenie dla toku postępowania o wznowienie. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w trakcie toczącego się postępowania o wznowienie powoduje bowiem konieczności zawieszenia postępowania wznowieniowego. Podjęcie tego postępowania winno nastąpić w razie zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast stanowisko organu, że przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności należy uznać za trafne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 152 p.p.s.a. skargę oddalił.