VII SA/Wa 781/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ("GINB"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], umarzającej na wniosek GDDKiA postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] umorzył wznowione, na wniosek GDDKiA, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych [...], parkingów z układem drogowym, zbiornika retencyjnego na wody deszczowe, instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektrycznej i oświetleniowej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Jako przyczynę umorzenia organ wskazał niedochowanie przez wnioskodawcę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wynikającego art. 148 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł GDDKiA. Po rozpatrzeniu odwołania GINB, decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch etapów. Pierwszym z nich jest tzw. etap wstępny (wyjaśniający), w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestię formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na tym etapie ocenie winno podlegać tylko to, czy zachowano termin do wniesienia żądania, i czy wnoszący żądanie wskazał przesłankę wznowienia, określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowieniowe, określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć, przewidzianych w art. 151 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ odmawia wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organ podkreślił, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, że zgodnie z art. 148 §2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Istotne przy tym jest to, że strona musi udowodnić, kiedy dowiedziała się o wydaniu decyzji lub okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Informacja ta musi być na tyle precyzyjna, by możliwe było ustalenie, że wniosek strony wpłynął przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika, że GDDKiA, pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r., wniósł o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., wskazując, że o wydaniu tej decyzji dowiedział się w dniu 11 sierpnia 2017 r. Wojewoda [...] umorzył wszczęte w wyniku ww. wniosku postępowanie stwierdzając, że wnioskodawca nie zachował terminu, wynikającego z art. 148 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta [...], przy piśmie z 6 kwietnia 2017 r., przekazał Wojewodzie [...] zażalenie GDDKiA na postanowienie Starosty [...] z [...] marca 2017 r., odmawiające wznowienia, na wniosek GDDKiA, postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Jednocześnie, w piśmie tym została zawarta informacja, że akta i projekty budowlane dotyczące przedmiotowej sprawy znajdują się w posiadaniu Wojewody [...] w związku ze sprawą zakończoną decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Powyższe pismo zostało skutecznie doręczone GDDKiA w dniu 7 kwietnia 2017 r. (co potwierdza kopia zwrotnego zatwierdzenia odbioru, znajdująca się w aktach sprawy) i w tym dniu, w ocenie organu, GDDKiA dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem GINB ww. pismo nie mogło jednak stanowić dowodu na to, że GDDKiA dowiedziała się z niego o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Organ wskazał, że pismo to nie było bezpośrednio związane z przedmiotową sprawą i dotyczyło innego postępowania. Ponadto informacja zawarta w ww. piśmie, odnosząca się do postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. była nieprecyzyjna i nie zawierała m.in. daty, w której zapadła ww. decyzja Wojewody. W związku z tym nie można było uznać, że GDDKiA miał wiedzę o ww. decyzji Wojewody [...] już w dniu 6 kwietnia 2017 r. Wobec tych ustaleń, GINB, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wydał decyzję kasatoryjną, stwierdzając jednocześnie, że Wojewoda, ponownie rozpatrując sprawę, wyda stosowne rozstrzygnięci, uznając, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 148 §2 k.p.a., z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., został zachowany. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła [...] S.A. z siedzibą w [...], wnosząc o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji w sytuacji, gdy GINB powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 § 1 k.p.a w celu ustalenia, czy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zachował termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że organ odwoławczy uchylił decyzję Wojewody [...] bez należytego zbadania okoliczności powołanych przez GDKKiA co do momentu, w którym podmiot ten dowiedział się o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Zdaniem skarżącej, GINB przyjął jako własne ustalenia oraz twierdzenia GDKKiA zawarte w odwołaniu, nie zbadał natomiast relacji pomiędzy postępowaniem, w toku którego zostało sporządzone pismo Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. a postępowaniem zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Skarżąca podkreśliła, że oba przywołane postępowania stanowiły postępowania nadzwyczajne toczące się co do prawidłowości wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. o udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę, przy czym przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., była kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., a przedmiotem postępowania, w trakcie którego sporządzono pismo Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r., była kwestia wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że GDDKiA wiedział, jaki jest przedmiot decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., skoro sam zainicjował sprawę o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Oba postępowania nadzwyczajne pozostają ze sobą w ścisłym związku, a więc zdaniem skarżącej uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia należało uznać za co najmniej przedwczesne. W odpowiedzi na sprzeciw Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy nie uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydając decyzję kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na wadliwość decyzji umarzającej postępowanie wznowione, na wniosek GDDKiA, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. z siedzibą w [...] ("skarżąca") pozwolenia na budowę pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych A1, A2, B, C1, C2, parkingów z układem drogowym, zbiornika retencyjnego na wody deszczowe, instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektrycznej i oświetleniowej oraz przyłączy: wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...], w miejscowości [...], gmina [...]. Zdaniem organu odwoławczego wadliwe jest stanowisko organu I instancji ,że wniosek GDDKiA o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r., został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 kpa. Stanowisko organu II instancji nie zasługuje na aprobatę. Jak wynika z akt postępowania GDDKiA wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa złożył w dniu 17 sierpnia 2017r. ( data stempla), twierdząc ,że o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2016 r., Nr [...], dowiedział się w dniu 11 sierpnia 2017r. w trakcie spotkania u Wojewody. Tymczasem w aktach administracyjnych znajduje się pismo Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2017r., do wiadomości doręczone Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w dniu 7 kwietnia 2017r. , z którego w sposób nie budzący wątpliwości wynika ,że Wojewoda [...] zakończył postępowanie odmową stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2016r. Co prawda pismo nie zawiera daty decyzji Wojewody, jednak, wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, zarówno wskazany nr sprawy [...] jak i precyzyjnie opisana decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego pozwala na pełną identyfikację decyzji kończącej postępowanie będące przedmiotem wniosku o wznowienie. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Naruszenie wskazanego terminu, co wiąże się z niespełnieniem jednej z formalnych przesłanek wznowienia, skutkuje odmową wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a., a w przypadku, gdy postępowanie zostało już wznowione, umorzeniem takiego postępowania. Sąd w całości podziela stanowisko, że zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot: strona dowiedziała się o decyzji, należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Co istotne, ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ natomiast ma obowiązek weryfikacji twierdzeń strony i przedstawionych przez nią dowodów. Należy jeszcze raz podkreślić, iż strona o decyzji Wojewody [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016r. dowiedziała się w dniu 7 kwietnia 2017r. z treści pisma Starosty [...] z dnia 6 kwietnia 2017r., tak więc termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania wyekspirował w dniu 8 maja 2017r. W tych okolicznościach podkreślenia wymaga, że uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyklucza możliwość dokonania merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się, że art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny. Ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji, lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 931/07; z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1025/11; z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1927/11). Wbrew zatem stanowisku Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie było żadnych podstaw do wydania decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie, bowiem organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem ponowne rozpoznanie odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad przy uwzględnieniu powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.