VII SA/Wa 782/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku J. K. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący – J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył w dniu 15 marca 2016 r. skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] uchylającą decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], odmawiającą wygaszenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., zezwalającej na budowę drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] (A-1) od km [...] do km [...], w zakresie odcinka 6 (węzeł [...] z węzłem - węzeł [...] z węzłem) od km [...] do km [...], odcinka 7, łącznik S-8 (węzeł [..] - węzeł [...]) od km [...] do km [...], odcinka 8 (węzeł [...] - węzeł [...]) od km [...] do km [...], odcinka 9 (węzeł [...]) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą, w części obejmującej realizację inwestycji na terenie działek: nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podział działki nr [...], nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podziału działki nr [...] i nr [...] (o pow. [...] ha), powstałej z podziału działki nr [...], położonych w obrębie [...], gm. [...], i orzekającą w tym zakresie poprzez stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej ww. działek. W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2016 r. skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku podał, że wykonanie przedmiotowej decyzji może wywołać szkodę zarówno dla skarżącego, jak i dla Skarbu Państwa poprzez: - zmiany własnościowe nieruchomości (kwestia utrzymania, podatków, dzierżawy); - zmiany w rejestrze gruntów (wygaszenie decyzji powoduje również wygaszenie podziału nieruchomości); - uznanie, iż inwestycja drogowa była prowadzona niezgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (w decyzji środowiskowej określono przebieg drogi, który uwzględniał wywłaszczone nieruchomości - skoro droga przez nie przebiega to znaczy że zmieniła się jej trasa a więc i oddziaływanie na środowisko). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ciężar dowodu spoczywa przy tym na wnioskodawcy, który powinien przynajmniej uprawdopodobnić, że w jego przypadku spełnione zostały przesłanki wskazane w powołanym przepisie. Przy czym z treści powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie pierwotnego stanu. Dodatkowo zauważyć należy, że po zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi od dnia 15 sierpnia 2015 r., art. 61 § 6 p.p.s.a. obowiązuje w brzmieniu: "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem: 1) wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę; 2) uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę". W związku z powyższym tym bardziej instytucja wstrzymania wykonania decyzji powinna być stosowana jedynie wyjątkowo, przy wystąpieniu okoliczności określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W przypadku bowiem wstrzymania przez Sąd wykonania decyzji i późniejszego oddalenie skargi, wstrzymanie wykonania aktu traci moc dopiero z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia, co w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej może spowodować bardzo długie zablokowanie realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Co prawda zgodnie z § 4 art. 61 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie, jednak może tego dokonać tylko w razie zmiany okoliczności. Dlatego, w ocenie Sądu, wstrzymanie wykonanie decyzji nie może nastąpić automatycznie z uwagi na złożenie wniosku. Sąd musi dokonać oceny, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się jednocześnie, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Przy czym sąd administracyjny w razie braku takich dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje - jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy - możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14, LEX nr 1503379). W świetle powołanego przepisu prawa oraz argumentacji zwartej we wniosku, Sąd uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący nie wskazał precyzyjnie na czym miałyby polegać skutki wykonania zaskarżonej decyzji i dlaczego byłyby one trudne do odwrócenia. Trzeba bowiem pamiętać, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji nie jest wystąpienie jakichkolwiek jej skutków, a tylko takich, które są trudne do odwrócenia. Zdaniem sądu ogólne powoływanie się skarżącego na zmiany własnościowe, zmiany w rejestrze gruntów nie pozwala na ocenę czy przesłanka z art. 61 ppsa została spełniona. Wyjaśnić należy, że wskazane przez skarżącego okoliczności są to zwykłe następstwa wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem, co wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687, dalej jako specustawa). Dlatego też nieuprawnione jest upatrywanie negatywnych skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w samej instytucji wywłaszczenia, czy też, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej, z wygaszeniem decyzji zezwalającej na realizację drogi w zakresie działek należących do skarżącego. Zauważyć w tym miejscu należy, że przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie można utożsamiać z oceną legalności wydanej decyzji. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd. Z powyższego wynika, że sąd wyłącznie bada zaistnienie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ppsa, przede wszystkim w oparciu o okoliczności wskazane we wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 590/12, LEX nr 1248471). Tym samym na obecnym etapie postępowania Sąd nie może oceniać legalności zaskarżonej decyzji. Oczywiście wykonanie zaskarżonej decyzji wiązać się będzie z określonymi niedogodnościami ale są to skutki dopuszczone przez ustawodawcę jako konieczne dla realizacji inwestycji drogowych dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach przewidzianych ustawami może podlegać ograniczeniu, jak w niniejszej sprawie. Jeszcze raz należy podkreślić, że okoliczności powołane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie są zwykłymi następstwami wykonania decyzji związanej z realizacją inwestycji drogowej. Sytuacji tych nie można zatem uznać za okoliczności o szczególnym charakterze, a takie tylko kwalifikowane jako znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki stanowią podstawę do wstrzymania wykonania decyzji. Natomiast okoliczność związana z oceną czy inwestycja drogowa prowadzona była zgodnie z decyzją środowiskową wiąże się z merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji i tym samym wykracza poza zakres rozpatrywania w postępowaniu wywołanym wnioskiem o wstrzymanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.