VII SA/Wa 782/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi D. R. na czynność Ministra Nauki z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora oddala skargę 1. W dniu 25 maja 2023 r. Minister Edukacji i Nauki, działając na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 2023 r. o utworzeniu Akademii [...] (Dz. U. poz. 709), powołał D.R. (dalej: skarżącego) do pełnienia funkcji rektora Akademii [...] na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2024 r. Pismem z 20 czerwca 2023 r. Minister Edukacji i Nauki ustalił skarżącemu warunki zatrudnienia. 2. W piśmie z 1 lutego 2024 r., skierowanym do Ministra Nauki, skarżący poinformował, że rezygnuje z funkcji Rektora Akademii [...] z dniem 2 lutego 2024 r. Zaskarżoną czynnością z [...] lutego 2024 r. znak: [...], Minister Nauki stwierdził wygaśnięcie mandatu Rektora Akademii [...] D.R. 3. Pismem z 23 lutego 2024 r. D.R. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. czynność, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 24 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2023 r. poz. 742 z późn. zm.; dalej: p.s.w.n.), polegającym na tym, że stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora uczelni publicznej dokonał organ do tego nieuprawniony, gdyż kompetencja w tym względzie należy do przewodniczącego kolegium elektorów, a nie do Ministra Nauki. Skarżący wniósł o uchylenie ww. aktu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w sprawie. 4. W odpowiedzi na skargę, Minister Nauki wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 3 lipca 2024 r. organ złożył wniosek o odrzucenie skargi, czyniąc wniosek o oddalenie skargi fakultatywnym w razie nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. W ocenie Ministra, jest on jedynym organem posiadającym kompetencje w odniesieniu do pierwszego rektora uczelni publicznej. Dodatkowo wskazał, że w dacie złożenia przez skarżącego rezygnacji z funkcji rektora nie było jeszcze ustanowionego przewodniczącego kolegium elektorów, o którym mowa w art. 24 ust. 6 pkt 1 p.s.w.n. Do ww. pisma organ dołączył kopię uchwały nr [...] Uczelnianej Komisji Wyborczej Akademii [...] z [...] lutego 2024 r. w sprawie ogłoszenia wyników składu Kolegium Elektorów tej Akademii, komunikatu nr 4 ww. Uczelnianej Komisji Wyborczej z 28 maja 2024 r. o składzie Kolegium Elektorów Akademii [...] na kadencję 2024-2028. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt lub czynność zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. W pierwszej kolejności, Sąd zbadał, czy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i czy w związku z tym rozpatrywana skarga jest dopuszczalna. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność należy do podlegających kontroli sądowoadministracyjnej zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem polega na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wobec uczelni, a także odnosi się do uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Zaskarżony akt może zatem być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. wyroki WSA w Warszawie z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 753/22, z 9 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 811/20 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5.2. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że pomimo stanowiska organu zawartego w piśmie z 3 lipca 2024 r. i przedstawionemu na rozprawie, nie znalazł podstaw do odrzucenia rozpatrywanej skargi. Organ przekonywał, że skarżący nie posiada interesu prawnego do złożenia skargi od 2 lutego 2024 r. albowiem od tego dnia nie sprawuje funkcji rektora, gdyż jego mandat wygasł z mocy prawa, a zaskarżony akt ma charakter wyłącznie deklaratoryjny. W ocenie Sądu, nawet deklaratoryjny charakter aktu nie wyklucza posiadania przez skarżącego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Skarżący występuje w niniejszej sprawie jako osoba fizyczna, wobec której organ administracji publicznej dokonał czynności objętej kognicją sądu administracyjnego. Stwierdzając wygaśnięcie mandatu skarżącego jako rektora publicznej szkoły wyższej, organ potwierdził skuteczność złożonego przez skarżącego oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji rektora. W taki sposób zaskarżona czynność oddziałuje na prawa i wolności skarżącego jako osoby fizycznej, choć już nie rektora szkoły wyższej. Na marginesie Sąd zauważa, że akty i czynności stwierdzające wygaśnięcie mandatów piastunów różnych stanowisk, choć również deklaratoryjne, podlegają kontroli sądowej dokonywanej w różnych procedurach (por. wyrok NSA z 7.02.2017 r., II OSK 2726/16, LEX nr 2267880, postanowienie SN z 9.11.2011 r., III SW 168/11, LEX nr 1095839). Z tych przyczyn Sąd przystąpił do merytorycznej kontroli zaskarżonej czynności. 6. Skarżący został powołany na stanowisko rektora Akademii [...] na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o utworzeniu tej Akademii. Przepis ten przewiduje, że pierwszego rektora Akademii powołuje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki na kadencję trwającą do dnia 31 sierpnia 2024 r. We wspomnianej ustawie przewidziano, że pierwszy rektor Akademii zarządza wybory do senatu Akademii oraz, że do dnia wybrania senatu Akademii na pierwszą kadencję jego zadania wykonuje rektor Akademii (art. 8 ust. 3 i 4 ww. ustawy). 6.1. Stosownie do art. 24 ust. 9 pkt 1 p.s.w.n. pierwszego rektora uczelni publicznej powołuje minister na okres roku i nawiązuje z nim stosunek pracy oraz wyznacza termin na zorganizowanie i przeprowadzenie wyborów do senatu. Nie ma zatem wątpliwości, że podstawowym zadaniem pierwszego rektora (poza wykonywaniem kompetencji przyznanych przez prawo rektorowi uczelni publicznej) jest zorganizowanie wyborów do Senatu, tj. doprowadzenie do powstania w uczelni organu o zasadniczym znaczeniu dla jej funkcjonowania. To Senat bowiem uchwala statut uczelni i regulamin studiów, jak również powołuje i odwołuje członków rady uczelni (art. 28 ust. 1 p.s.w.n.). W statucie określa się natomiast skład kolegium elektorów oraz tryb wyboru jego członków (art. 25 ust. 1 p.s.w.n.), a to kolegium elektorów wybiera (poza przypadkiem tworzenia uczelni) rektora uczelni publicznej (art. 24 ust. 2 pkt 1 p.s.w.n.). Dlatego, że ustawodawca przyznał "pierwszemu rektorowi" kompetencje tak znaczne i istotne dla przyszłości nowo utworzonej uczelni, niezbędne jest aby zapewniona była ciągłość na tym stanowisku. 6.2. Jak słusznie zauważył skarżący, z art. 24 ust. 6 pkt 1 p.s.w.n. wynika, że wygaśnięcie mandatu rektora uczelni publicznej stwierdza przewodniczący kolegium elektorów. W ocenie Sądu, wspomniany przepis w sposób jednoznaczny określa organ właściwy do wykonania opisanej w nim czynności. Ustawodawca, przyznając ww. kompetencję organowi wewnętrznemu uczelni wzmacnia jej autonomię, która stanowi jedną z podstaw kultury akademickiej (art. 3 ust. 1 p.s.w.n.). Możliwość zastosowania tego przepisu w odniesieniu do "pierwszego rektora" jest jednak uzależniona od postępów w organizacji nowej uczelni, a w szczególności od tego, czy w dacie ziszczenia się przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu "pierwszego rektora" funkcjonuje już kolegium elektorów i czy został już wybrany przewodniczący tego kolegium. 6.3. Zdaniem Sądu, argumentacja skargi przemawiająca za zastosowaniem w kontrolowanym przypadku art. 24 ust. 6 pkt 1 p.s.w.n. nie jest uzasadniona. Jak wskazał bowiem organ, w dacie złożenia rezygnacji przez skarżącego nie ukonstytuowało się jeszcze kolegium elektorów, wobec czego w ramach Akademii nie istniał organ, któremu ww. przepis przyznawałby kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora. W dacie rezygnacji, tj. 2 lutego 2024 r., obsada stanowiska przewodniczącego kolegium elektorów była zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Oczekiwanie zatem na ukonstytuowanie się kolegium elektorów i wybór jego przewodniczącego, który mógłby wykonać kompetencję z art. 24 ust. 6 pkt 1 p.s.w.n. doprowadziłoby do zablokowania funkcjonowania uczelni, która pozbawiona "pierwszego rektora" nie mogłaby kontynuować kształtowania własnej struktury. 6.4. Sąd przypomina, że ze wstępu do Konstytucji RP wynika zasada sprawności działania instytucji publicznych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1) wyjaśnił, że "rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych". Nie ma wątpliwości, że uczelnia publiczna jest tworzona w celu realizacji praw i wolności gwarantowanych przez Konstytucję, w szczególności wolności prowadzenia badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolności nauczania (art. 73 Konstytucji), jak również prawo do bezpłatnej nauki (art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji). Z zasady tej, w ocenie Sądu, wynika nakaz poszukiwania takiego rezultatu wykładni przepisów o szkolnictwie wyższym, który zapewni sprawne funkcjonowanie uczelni publicznej, umożliwiając jej realizację praw i wolności konstytucyjnych. 6.5. Dlatego też Sąd zaakceptował w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy, aby to Minister Nauki stwierdzał wygaśnięcie mandatu pierwszego rektora uczelni publicznej. Zgodnie z art. 3 ustawy o utworzeniu Akademii [...]to minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego i nauki sprawuje bowiem nadzór nad tą uczelnią. Z racji sprawowania tego nadzoru, to zaskarżone działanie wspomnianego organu zapewniło sprawne funkcjonowanie instytucji, jaką jest Akademia [...]. Dokonanie zaskarżonej czynności usankcjonowało dobrowolną rezygnację skarżącego, zwalniając go z obowiązków rektora oraz umożliwiając obsadzenie kolejnej osoby na stanowisku rektora. Tym samym Minister zapobiegł "stanowi zawieszenia", w jaki wpadłby zarówno skarżący jak i dotychczas kierowana przez niego uczelnia, gdyby należało oczekiwać aby stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego jako rektora dokonać miał niepowołany jeszcze przewodniczący kolegium elektorów. Jak się wydaje, również skarżący zdawał sobie z tego sprawę, skoro swoją rezygnację przedstawił właśnie Ministrowi. 6.6. Przyjęta przez Sąd wykładnia ww. przepisów nie ma zastosowania do wszystkich przypadków wygaśnięcia mandatu pierwszego rektora uczelni. Gdyby bowiem w dacie rezygnacji skarżącego ze stanowiska rektora w strukturze uczelni funkcjonował już przewodniczący kolegium elektorów, to on wówczas byłby organem właściwym dla stwierdzenia wygaśnięcia mandatu rektora (również pierwszego rektora) na zasadzie art. 24 ust. 6 pkt 1 p.s.w.n. Na marginesie należy tylko zauważyć, że ustawodawca powinien był zdawać sobie sprawę z ryzyka wystąpienia – przed datą powołania pierwszego przewodniczącego kolegium elektorów – w odniesieniu do pierwszego rektora sytuacji, o których mowa w art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 4 p.s.w.n. i w związku z tym zabezpieczyć sprawność funkcjonowania uczelni przez wskazanie w treści przepisu organu, który stwierdza wygaśnięcie mandatu pierwszego rektora w takiej sytuacji. Skoro jednak ustawodawca tego nie uczynił, to rzeczą Sądu było odnalezienie takiego rezultatu wykładni analizowanych przepisów, które zapewni "ciągłość władzy" w uczelni i nie zablokuje procesu jej organizacji. 7. Z tych przyczyn Sąd uznał, że dokonując zaskarżonej czynności Minister nie naruszył art. 24 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 4 p.s.w.n. w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw, a Sąd nie znalazł również innych uchybień, które mogłyby doprowadzić do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy skargę oddalono na zasadzie art. 151 p.p.s.a.