VII SA/Wa 783/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2002 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - dalej Kpa - po rozpatrzeniu wniosku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. i S. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] i [...] przy ul. P. w S.. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zatem zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ wydający pozwolenie na budowę nie uwzględnił uwagi Zakładu Energetycznego o konieczności usytuowania projektowanego budynku w odległości min. 4,00 m. od linii SN. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), obiekty budowlane należy projektować i budować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej. W rozpatrywanej sprawie decyzja pozostaje w kolizji z normą PN-75/E-05100 Elektroenergetyczne linie napowietrzne - Projektowanie i budowa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. znak [...] po rozpatrzeniu odwołania W. i S. K. utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody [...], podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika bowiem, że przedmiotowy obiekt budowlany był wykonywany pod istniejącą linią napowietrzną 15 kV. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nałożył na W. i S. K. obowiązek dokonania rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] przy ul. P. w S. oraz uporządkowania terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. znak [...]- wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - wstrzymał prowadzenie robót budowlanych ze względu na możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia z powodu przebiegającej bezpośrednio nad budynkiem linii energetycznej SN/15kV. W ocenie organu powiatowego, przedmiotowy obiekt nie może istnieć, czego wyrazem jest pozbawienie inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę. Orzekł zatem o konieczności rozbiórki wykonanych fundamentów zlokalizowanych bezpośrednio pod linią energetyczną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W. i S. K. reprezentowanych przez W. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, uznał działania organu pierwszej instancji za zgodne z prawem. Stwierdził, że nałożony obowiązek rozbiórki wynika z umiejscowienia wykonanych fundamentów bezpośrednio pod linią energetyczną. Fundamenty zlokalizowane w taki sposób stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a zagrożenie to wynika z nieuwzględnienia przez Wójta Gminy B. przy wydawaniu pozwolenia na budowę uzgodnienia Zakładu Energetycznego, zgodnie z którym projektowany budynek mieszkalny winien znajdować się w odległości min. 4 m. od linii SN. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] przy ul. P. w S.. W uzasadnieniu powołał się na pismo Wójta Gminy [...]. przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], zawierające prośbę o wznowienie z urzędu przedmiotowego postępowania. W piśmie tym wskazano, że inwestorzy naruszyli warunki decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne wznowione powyższym postanowieniem, bowiem organ stwierdził, że nakaz rozbiórki fundamentów, orzeczony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] - utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy - został wykonany przez inwestorów. Brak przedmiotu, którego dotyczy decyzja wyżej opisana, oznacza brak przesłanek do prowadzenia postępowania wznowieniowego i rozstrzygania w przedmiocie rozbiórki fundamentów. Okoliczności te czynią wszczęte postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa, a zatem należało je umorzyć. Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy [...], zwracając się o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Stwierdził, że fakt wykonania przez inwestorów decyzji w przedmiocie rozbiórki fundamentów nie czyni bezprzedmiotowym postępowania wznowieniowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...], umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art.138 § 1 pkt 3 Kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 127 § 1 Kpa postępowanie odwoławcze może być wszczęte wskutek odwołania wniesionego przez stronę. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądowo-administracyjnego, w sytuacji gdy podmiot składający odwołanie nie ma przymiotu strony, organ orzekający w drugiej instancji obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Krąg stron postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] określa art. 28 Kpa, który stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie Gmina [...] nie jest stroną postępowania, gdyż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] nie dotyczyła jej interesu prawnego lub obowiązku. Należy zatem stwierdzić, że Gmina [...] reprezentowana przez wójta nie jest uprawniona do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Argumenty zawarte w odwołaniu Wójta Gminy [...] nie mogą więc stanowić przedmiotu merytorycznego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...], zwracając się o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - a mianowicie art. 28 Kpa - przez przyjęcie, że Gmina [...] nie jest uprawniona do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., ponieważ nie dotyczy ono jej interesu prawnego lub obowiązku. W skardze ponownie zwrócono uwagę na okoliczność naruszenia przez inwestorów warunków pozwolenia na budowę podnosząc, iż dokonanie przez nich istotnych odstępstw od pozwolenia budowlanego winno stać się podstawą nakazania rozbiórki fundamentów. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane powinny być wstrzymane, a rozbiórka nakazana nie z uwagi na możliwość spowodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, lecz ze względu na wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Umorzenie postępowania wznowieniowego sprawiło, że w obrocie prawnym pozostała decyzja, zgodnie z którą nakaz rozbiórki fundamentów spowodowany został zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia z uwagi na przebiegającą bezpośrednio nad budynkiem linię energetyczną. Odpowiedzialnością za ten stan rzeczy obciążono Gminę [...], która na skutek stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę została zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Podniesiono, że Gmina [...] ma interes prawny w merytorycznym rozstrzygnięciu kwestii dotyczącej przyczyny nakazu rozbiórki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Kontrola ta wykazała, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione przez stronę skarżącą zarzuty nie są trafne. Skarga nie mogła zatem zostać uwzględniona. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, wyrażony m. in. w uchwałach NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA 2001, nr 1, poz. 17) i z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jako osoba prawna może być stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, przyznanych stronom postępowania administracyjnego przez przepisy Kpa. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, a wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego w ramach procedury administracyjnej. Co więcej, w zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Wynika to ze specyfiki organów gminy w postępowaniu administracyjnym. W rozpatrywanej sprawie należało rozważyć zasadność umorzenia postępowania odwoławczego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którego ocenie Gmina [...] nie jest stroną postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], umarzającą wznowione postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki fundamentów budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] przy ul. P. w S.. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03), gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa. A zatem, organ odwoławczy wskazując, że krąg stron przedmiotowego postępowania określa art. 28 Kpa - stanowiący, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - prawidłowo uznał, iż reprezentowana przez wójta Gmina [...] nie posiada legitymacji do bycia stroną i na tej podstawie umorzył postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, postępowanie odwoławcze może być wszczęte jedynie wskutek odwołania wniesionego przez stronę. Ustalenie przez organ odwoławczy w toku postępowania, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie, wypełniło więc przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.