VII SA/Wa 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. G. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego P. S. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) zw. dalej k.p.a., oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] grudnia 2006 r. J. G. o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Burmistrza [...], zezwalającej na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Z. przy ul. [...] odmówił J. G. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. Burmistrz [...] zatwierdził plan realizacyjny i zezwolił na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotową decyzję wydano na podstawie art. 21 ust. 3 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U z 1984 r., Nr 35, poz. 186, ze zm.) oraz § 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (tj. Dz. U. z 1976r. Nr 1, poz. 9, ze zm.). W dniu [...] grudnia 2006 r. J. G. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wydanym dla E. N.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku J. G. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1993 r. Burmistrza [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji, gdyż obszar oddziaływania inwestycji zatwierdzonej powyższą decyzją zamyka się na terenie inwestycji, tj. na terenie działki nr ew. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania J. G. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w uzasadnieniu wskazując, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Biorąc pod uwagę ww. przepis Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w celu stwierdzenia czy J. G. przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji organ powinien zgromadzić: kopię fragmentu mapy ewidencyjnej zawierającej granice działek nr ew. [...], położonej przy ul. [...] i nr ew. [...], położonej w Z. przy ul. [...], odpisy z Księgi Wieczystej Nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...] i Nr [...], prowadzonej dla działki nr ew. [...], gdyż wypis z rejestru gruntów nie może być traktowany jako dowód na okoliczność prawa określonego podmiotu do danej nieruchomości. Ponownie rozpoznając ww. sprawę, Wojewoda wydał wymienioną na wstępie decyzję. Wskazano w niej, że w sytuacji, gdy projekt zachowuje odległości przewidziane w przepisach przepisów techniczno-budowlanych, wówczas - zgodnie z ustawą Prawo budowlane - nie może być mowy o oddziaływaniu na sąsiednią nieruchomość. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Biorąc pod uwagę zalecenia organu odwoławczego oraz zgodnie z art. 6 k.c. stanowiącym, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, organ wezwał J. G. o przedstawienie brakujących dokumentów. W dniu [...] września 2008 r. wnioskodawca przedstawił kopię mapy dla działki nr ew. [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. oraz kopię mapy ze szkicem sytuacyjnym z projektowanym podziałem działki ew. nr [...] (na dz. nr ew. [...] i [...]) wraz z kopią zawiadomienia z dnia [...] marca 1996 r., znak Kw. [...] o podziale i kopię odpisu zwykłego z księgi wieczystej z dnia [...] lutego 2006 r. dla działki nr ew. [...]. Wojewoda wskazał, iż badając, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji, sprawdza zgodność projektu zatwierdzonego powyższą decyzją z przepisami techniczno-budowlanymi i na tej podstawie określa obszar oddziaływania obiektu. Nie bierze natomiast pod uwagę późniejszych decyzji zmieniających przedmiotową decyzję oraz samowolnie dokonanych odstępstw od projektu. Wojewoda na podstawie zgromadzonego materiału stwierdził, iż J. G. jako właściciel działki sąsiedniej nr ew. [...], nie posiada atrybutu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż obszar oddziaływania inwestycji zatwierdzonej zaskarżoną decyzją zamyka się na terenie działki nr ew. [...] wobec czego organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza [...]. Od powyższej decyzji J. G. wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z akt przedmiotowej sprawy J. G. oprócz faktu sąsiedztwa z działką nr ew. [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja, nie wskazał, jakie ograniczenia w zagospodarowaniu jego nieruchomości powoduje omawiana inwestycja. Organ wskazał, że ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Z projektu budowlanego inwestycji wynika, że projektowany jednorodzinny budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym nieprzekraczający wysokości 10 m zlokalizowany na działce nr [...], stanowiącej własność E. N., znajduje się w odległości powyżej 20 m od granicy działki skarżącego o nr [...]. W odpowiedzi na zarzut J. G., iż kwestionowana inwestycja pozbawiała skarżącego "nasłonecznienia jego działki" organ stwierdził, że powyższe nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym postępowania. Jak wynika z akt sprawy, odległość omawianej inwestycji w stosunku do budynku J. G. nie narusza przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ponadto organ zaznaczył, że pozostałe elementy omawianej inwestycji nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki odwołującego się. Niezależnie od powyższego dalej organ zaznaczył, że J. G. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. Z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, legitymującego skarżącego do występowania w charakterze strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. Skargę do na ww. decyzję złożył J. G. Wskazał, że przymiot strony wykazywał już 6 lat wcześniej. Podniósł, że organy uchylają się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Podstawową kwestią jaką należało w niniejszej sprawie rozpatrzyć, to kwestia legitymacji skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. Organy administracji odmówiły skarżącemu przymiotu strony i odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej można wszcząć m.in. na żądanie strony. W związku z tym, jeżeli jakiś podmiot składa żądanie przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, to organ nadzorczy w pierwszej kolejności zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. winien ustalić, czy taka osoba ma przymiot strony w takim postępowaniu. Tych samych czynności procesowych winien również dokonać organ odwoławczy. Ustalając krąg stron w postępowaniu nieważnościowym organ administracyjny powinien przede wszystkim ustalić adresata decyzji oraz zasadniczo podmioty, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem postępowania. Nadto organ winien ustalić, czy osoba, która żąda wszczęcia postępowania (a nie była wymieniona wśród adresatów decyzji) ma w tym interes prawny lub czy skutki stwierdzenia nieważności będą miały wpływ na powstanie obowiązku po stronie żądającego. Z powyższego wynika, że punktem odniesienia dla określenia kręgu stron w postępowaniu nieważnościonym są podmioty, które brały udział w postępowaniu zwykłym w związku z ich interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym winien rozważyć przymiot strony podmiotu żądającego wszczęcia postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z tych względów, krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze pokrywa się z kręgiem podmiotów biorących udział w postępowaniu zwykłym. Organy nadzorcze rozpoznają bowiem nową sprawę w stosunku do załatwionej decyzją stanowiącą przedmiot postępowania nadzorczego. Organ administracyjny, chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej winien dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji. Z taką okolicznością mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu, natomiast złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto, przy ustalaniu kręgu podmiotów w postępowaniu nieważnościowym na gruncie Prawa budowlanego może zrodzić się dodatkowy problem. Jak wyżej wskazano, interes prawny strony postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest związany ściśle z prawem materialnym, z którego wywodzi się legitymację do bycia stroną takiego postępowania. Na gruncie jednak przepisów Prawa budowlanego może powstać zagadnienie, według jakich przepisów prawa materialnego, jeśli uległy one zmianie, należy taką legitymację ustalać. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest to, że organ wydaje decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie orzekania. Na podstawie tych przepisów następuje też ocena interesu prawnego stron postępowania. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeżeli z przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji wynikała legitymacja stron w postępowaniu zwyczajnym, a prawidłowość zastosowania tych właśnie przepisów podlega obecnie ocenie organu nadzoru, to późniejsza zmiana prawa materialnego pozostaje bez wpływu na uprawnienia ówczesnych stron do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej przez Sąd sprawy należy zauważyć, że organy administracji nieprawidłowo oparły swoje rozważania zarówno na przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w odniesieniu do oceny przymiotu strony postępowania nieważnościowego, jak i na przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Jak wspomniano wcześniej pojęcie prawne zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczące obszaru oddziaływania jest ściśle związane z przepisami prawa materialnego, według których ten obszar się określa w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Inne przepisy prawa materialnego mające wpływ na kształtowanie tego obszaru obowiązują obecnie, a inne obowiązywały w 1993 r. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji obu instancji organy prowadziły oceny w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nieistniejący w dacie podejmowania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż decyzję tę opierano na przepisach prawa budowlanego z 1974 r., co więcej jako przepis prawa materialnego organ wskazał przepisy wspomnianego rozporządzenia z 2002 r. dotyczące m.in. odległości od granic działki i budynków. W niniejszej sprawie skarżący swoje prawo wywodzi z sąsiedztwa z planowaną inwestycją, wskazując na pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości. Takie też sformułowanie interesu prawnego w postępowaniu nieważnościowym podlega ocenie organów, jednakże oceny tej należy dokonać w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Sąd administracyjny jak wspomniano na wstępie pełni kontrolę działań administracji publicznej, jednakże nie jest w stanie zastąpić organu w dokonaniu ocen właściwych dla fazy postępowania administracyjnego, z tych też względów decyzja zaskarżona oraz ją poprzedzająca ulegają uchyleniu, natomiast organ I instancji będzie zobligowany do oceny czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.