VII SA/Wa 783/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W. S. i S.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. L. R. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr – [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1, oraz art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...] orzekł o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego tj. wykonania przez Z. P. określonych czynności lub robót na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że sprawa wykonywania robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]była już przedmiotem postępowania administracyjnego i sądowego. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 281/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr - [...] z dnia [...] czerwca 2008r. umarzającą postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zakres wykonywanych robót dotyczył rozbiórki części budynku i garażu oraz wykonania nowych robót budowlanych na tej nieruchomości, na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Dzielnicy [...] w dniu 27 września 2006r. W zgłoszeniu tym inwestor wymienił następujący zakres robót do wykonania: izolację fundamentów z zewnętrznej i wewnętrznej strony budynku, wylanie "szlicht" podłogowych i ocieplenie, wymianę stropu budynku, skucie tynków i ścian zawilgotniałych oraz rozbiórkę niektórych ścian i postawienie ich ponownie, wymianę dachu, okien i drzwi, wymianę ogrodzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że roboty budowlane wykonane na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia stanowią przypadek z art. 50 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i obligują organ do wydania decyzji z art. 51 ust 1 – 2. Ponadto Sąd zakwestionował opinię techniczną złożoną przez inwestora jako wypełnienie obowiązku nałożonego postanowieniem PINB wydanym dnia [...] maja 2008r. wskazując, że opinia złożona przez inwestora z 30 maja 2008 r. nie ocenia robót w żądanym zakresie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust.2 wyżej cytowanej ustawy Prawo budowlane, która miała wykazać, czy możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy piśmie z dnia 19 maja 2011 r. inwestor Z. P. złożył ocenę techniczną sporządzoną dnia 30 marca 2011r. przez mgr inż. S. O. posiadającego uprawnienia budowlane o nr [...] w specjalności konstrukcyjno - inżynieryjnej, będącego członkiem MOIIB wpisanego pod nr ew [...]. W treści oceny opiniujący stwierdził, że rozbiórka ścian garażu objęła tylko dwie ściany - prostopadłe do budynku i jednocześnie prostopadłe do ściany równoległej do granicy działki. Trzecia ściana garażu wraz z umieszczonym na niej murkiem oporowym tarasu inwestora - równoległa do linii rozgraniczającej działki sąsiednie z posesją [...]- nigdy nie została rozebrana i pozostała w stanie nienaruszonym. Była ona bowiem według opiniującego jednocześnie ogrodzeniem nieruchomości [...], wykonanym na terenie własnym inwestora. Ponadto stwierdził, że do ściany tej umocowane jest ogrodzenie wykonane przez skarżących W. i Z. S.. Inwestor chcąc uniknąć nieporozumień ze skarżącymi w kwestii tej ściany, domurował nową ścianę w poziomie garażu z bloczków betonowych o gr 24cm. Pozostałe prace jakie inwestor wykonał na nieruchomości związane były z rozbiórką części budynku tj. zdemontowaniem dachu, drewnianego stropu nad parterem i części ścian murowanych parteru. Jednak rozbiórka ta nie spowodowała uszkodzeń nierozebranych elementów ścian murowanych, bądź niebezpiecznych i niepożądanych układów statycznych. Natomiast nadlanie drugiej warstwy stropu nad piwnicami spowodowało zwiększenie sztywności ścian piwnic, a odcinkowe wzmocnienie fragmentów uszkodzonych fundamentów przygotowało obiekt do jego nadbudowy. Zakres tych robót według opiniującego nie spowodował powstania nowych okoliczności, które mogłyby zagrozić dalszej rozbudowie i nadbudowie budynku. Ponadto inwestor posiada ostateczną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] tzn. budynku co do którego tutejszy Inspektorat prowadzi postępowanie w ramach posiadanych kompetencji. W przedłożonej ocenie wskazano na konieczność wykonania robót budowlanych w rozebranym częściowo obiekcie. Dotyczyły one odtworzenia dwóch rozebranych fragmentów ścian konstrukcyjnych piwnic, które podpierały istniejącą pojedynczą belkę stalową stropu. Jednak do wykonania tych robót inwestor przystąpił, ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa konstrukcji stropu nad piwnicą dlatego też w chwili obecnej nie zachodzi potrzeba wykonania innych robót w budynku przy ul. [...] w [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli Z. S. i W. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o rozbiórce nadbudowy i rozbudowy budynku oraz unieważnienie oceny technicznej robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r. i umorzył postępowanie w sprawie robot budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w [...] i stwierdził, że organu I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przystępując do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor przedłożył w toku postępowania opinię techniczną robót budowlanych wykonanych na spornej nieruchomości. Z treści ww. opinii wynika, iż należy odtworzyć dwa rozebrane fragmenty ścian konstrukcyjnych piwnic, w celu zapewnienia podparcia istniejącej pojedynczej belki stalowej. Ponadto pozostałe roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy i nie mają negatywnego oddziaływania na pozostałą część budynku jak również nie wpływają negatywnie na możliwość rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Opinia ta została uzupełniona pismem z dnia 09 września 2011 r., w którym stwierdzono, iż zostały odtworzone rozebrane dwa fragmenty ścian konstrukcyjnych/poprzecznych w piwnicy budynku przy ul. [...], które zapewniają podporę istniejącej konstrukcji. Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób prawidłowy i brak jest podstaw do nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek innych robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że umorzenie postępowania administracyjnego może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z kolei zgodnie z powszechnym stanowiskiem orzeczniczym sądów administracyjnych w sytuacji braku podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane jedynym rozstrzygnięciem jakie może zapaść w sprawie jest umorzenie postępowania. W związku czym organ odwoławczy uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] orzekającej o odstąpieniu od nakładania obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. wykonania przez Z. P. określonych czynności lub robót na nieruchomości przy ul. [...] w [...] i umorzył postępowanie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej przez W. S. i Z. S. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa Budowlanego. Wskazali, że zaskarżona decyzja narusza przepisy k.p.a. - art. 6 (zasada praworządności), art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 (zbieranie i ocena dowodów) oraz jest sprzeczna z orzecznictwem sadowym dotyczącym postępowań odwoławczych. Badana decyzja całkowicie ignoruje prawomocny wyrok Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 281/09 z dnia 28 kwietnia 2010 r. dotyczący robót budowlanych przy ul. [...], pomija milczeniem prawomocny wyrok WSA sygn. akt VII SA/Wa 2170/10 z dnia 4 października 2011 r. uchylający decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę tego budynku. Wskazli, ze decyzja organu odwoławczego stanowi w istocie akceptację łamania następujących bezwzględnie obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych (prawo materialne) § 12 ust. 1 pkt 2 (warunki usytuowania), część garażową budynku usytuowano w granicy, § 12 ust. 3 pkt 2 (warunki usytuowania), bezprawnie wykonano nadbudowę jednej kondygnacji ponad wysokość przylegającego budynku istniejącego, § 12 ust. 5 pkt 1 - taras usytuowano bezpośrednio w granicy z działką [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. W tym miejscu należy wskazać, iż w sprawie niniejszej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a wyrok z dnia 28 kwietnia 2010r. w sprawie VII SA/Wa 281/09 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004). Przepis art. 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r. I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Powołany przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Zasada ta obowiązuje także organ orzekający, który będąc związany wykładnią prawa w sprawie nie może odstąpić ani od oceny prawnej, ani też od wskazań co do dalszego postępowania. Reasumując, podkreślić należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tą samą sprawę, gdyż zgodnie z art. 170 ppsa, ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 28 kwietnia 2010r w sprawie VII SA/Wa 281/09 zostało przesądzone, iż roboty budowlane wykonane na podstawie wadliwie przyjętego zgłoszenia stanowią przypadek z art. 50 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego i winny być kwalifikowane jako samowolnie wykonane co obliguje organ nadzoru do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1-2 Prawa budowlanego, mających na celu doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku inwestor prowadził roboty budowlane polegające na rozbiórce części obiektu na które nie posiadał pozwolenia wymaganego przepisem art. 31 Prawa budowlanego. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2011r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 2170/10 uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. P. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul [...] w [...]. Zdaniem Sądu w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę roboty budowlane objęte tą decyzją zostały już rozpoczęte co przesądza o naruszeniu art. 28 ust 1 Prawa budowlanego. Sąd przywołał ustalenia organów nadzoru budowlanego z których wynikało, iż inwestor prowadził roboty budowlane polegające m.innymi na rozbiórce dachu, jednej ściany zewnętrznej, ścian wewnętrznych, wierzchniej warstwy podłóg, Rozebrał także ściany nad garażem, strop, i ściany garażu, a w ich miejsce wykonał nowe ściany z pustaków i przygotował szalunek do wykonania stropu. Nie ulega więc wątpliwości, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012r.( po wyroku Sądu z dnia 4 października 2011r.) wszelkie roboty budowlane na nieruchomości przy ul [...] w [...] wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego przewidzianego art. 51 Prawa budowlanego, co z kolei czyni niezasadnym a co najmniej przedwczesnym twierdzenie organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Należy przy tym mieć na uwadze, iż w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72, w którym przyjęto, że: organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym"; wyrok NSA z dnia 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu faktycznego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem orzeczenia I instancji a orzeczeniem II instancji"; wyrok SN z dnia 7 maja 2002 r., III RN 59/01, OSNAPiUS 2003, nr 3, poz. 56: Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy oceni czy w ramach art. 136 kpa możliwe jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie przedmiotu postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w związku z wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi , czy tez wymagać to będzie przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji z poszanowaniem zasad wynikających z art. 7 i 77 kpa, a następnie zadaniem organów będzie przeprowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1-2 Prawa budowlanego w odniesieniu do całości wykonanych robót budowlanych. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa oraz 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 105 § 1 kpa oraz art. 153 ppsa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swoje oparcie w art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) .