VII SA/Wa 783/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Starosty [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wniosku o ustalenie linii brzegu cieku naturalnego oddala skargę Minister Infrastruktury zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej "K.p.a."), oraz art. 220 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233, ze zm., dalej "Prawo wodne"), po rozpoznaniu wniosku złożonego przez Starostę L., działającego w imieniu Skarbu Państwa, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2020 r., nr [...] o zwrocie podania w sprawie ustalenia linii brzegu cieku naturalnego M. Z akt sprawy wynika, że pismem z 15 stycznia 2020 r., Starosta L., reprezentujący Skarb Państwa, wystąpił do Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z wnioskiem o ustalenie linii brzegu cieku naturalnego M., której koryto przebiega przez działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], miasta W. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej w piśmie z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], wezwał Starostę L. do usunięcia – w terminie 14 dni - braków formalnych wniosku przez złożenie stosownych dokumentów oraz do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji, zgodnie z pkt 53 części I załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2022 r., poz. 91, dalej "u.o.s."). Wezwanie zawierało m.in. pouczenie, że jeżeli w wyznaczonym terminie należności stanowiące opłatę skarbową nie zostaną uiszczone, podanie zostanie zwrócone. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta L., przy piśmie z 10 lutego 2020 r. nadesłał żądane dokumenty jednakże wskazał, że "działając jako statione fisci Skarbu Państwa zwolniony jest z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej". Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej postanowieniem z [...] marca 2020 r., wydanym na podstawie art. 261 § 2 K.p.a., w związku z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego, a także art. 1 ust. 1 pkt. 1 lit. a i art. 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.s., zwrócił podanie Starosty L. z 15 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że ustawa o opłacie skarbowej zawiera w art. 7 zwolnienia podmiotowe, które dotyczą m.in. starosty, jako działającego w imieniu jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie starosta działa jednak w imieniu Skarbu Państwa, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej i na podstawie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, dlatego też obowiązany jest do wniesienia opłaty skarbowej. W konsekwencji dokumentacja została zwrócona na podstawie art. 261 § 1 i § 2 K.p.a., gdyż pomimo prawidłowego wezwania nie została uiszczona wymagana opłata skarbowa. Starosta L., działający w imieniu Skarbu Państwa, w piśmie z 12 marca 2020 r. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem ww. Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Do pisma załączył potwierdzenie uiszczenia 11 marca 2020 r. opłaty skarbowej tytułem wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Powołanym na wstępie zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2022 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] marca 2020 r. Na wstępie Minister Infrastruktury wyjaśnił, że obecnie jest właściwy do rozpatrywania spraw z zakresu gospodarki wodnej. Następnie ocenił, że Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej był obowiązany wydać postanowienie o zwrocie podania, zgodnie z art. 261 § 2 K.p.a. Zwrócił uwagę, że z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wynika jakie konkretnie zarzuty są sformułowane wobec organu zwracającego podanie. Jednocześnie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 12 marca 2020 r. został dołączony dokument potwierdzający uiszczenie opłaty skarbowej w wysokości 10 zł za wydanie decyzji w sprawie ustalenia linii brzegu. Opłata ta została jednak wniesiona już po otrzymaniu przez stronę postanowienia wydanego w pierwszej instancji o zwrocie wniosku. Dlatego też wydane przez organ pierwszej instancji postanowienie, na podstawie art. 261 § 2 K.p.a., jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Końcowo Minister Infrastruktury podał, że wydanie kwestionowanego postanowienia nie zamyka stronie możliwości do ponownego złożenia wniosku o ustalenie linii brzegu cieku naturalnego M. Na powyższe postanowienie Starosta L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 77 i art. 7 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z [...] marca 2021r., w sytuacji, w której uzupełniony został pierwotny brak fiskalny, który stanowił przeszkodę dla rozpoznania sprawy, w związku z czym organ miał obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 pkt. 3 u.o.s., przez jego niezastosowanie i zobowiązanie do uiszczenia opłat skarbowych w prowadzonym postępowaniu, w sytuacji, w której Starosta L. działając jako stacio fisci Skarbu Państwa działa i wykonuje te zadania w ramach urzędu jaki sprawuje w jednostce samorządu terytorialnego, a która to jednostka korzysta z podmiotowego zwolnienia od opłaty skarbowej, sprzeczność istotnych ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na przyjęciu, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedłożono dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w kwocie 10 zł, a jedynie opłatę za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł z tytułu udziału w sprawie upoważnionego pracownika Starostwa Powiatowego w L., podczas gdy ze zgromadzonych dowodów wynika, że to właśnie w piśmie z 12 marca 2021 r. stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uiszczona została opłata skarbowa w kwocie 10 zł determinująca dalsze działanie merytoryczne organu. W uzasadnieniu skargi Starosta przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie czy zasadnie zwrócono Staroście L. – działającemu w imieniu Skarbu Państwa – podanie w przedmiocie ustalenia linii brzegu cieku naturalnego, z uwagi na nieuiszczenie opłaty skarbowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. a u.o.s., opłacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek. Z treści art. 5 ust. 1 u.o.s. wynika, że obowiązek zapłaty opłaty skarbowej ciąży na osobach fizycznych, osobach prawnych i jednostkach organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli wskutek dokonanego przez nie zgłoszenia lub na ich wniosek dokonuje się czynności urzędowej. Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 1 u.o.s., obowiązek zapłaty opłaty skarbowej od dokonania czynności urzędowej powstaje z chwilą dokonania zgłoszenia lub złożenia wniosku o dokonanie czynności urzędowej. Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki opłaty oraz zwolnienia został zawarty w załączniku do tej ustawy. Za wydanie decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie opłata skarbowa wynosi 10 zł. Ustawa o opłacie skarbowej w art. 7 zawiera wskazanie, które podmioty są zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. Zgodnie z powołanym przepisem zwalnia się od opłaty skarbowej: 1) pod warunkiem wzajemności, państwa obce, ich przedstawicielstwa dyplomatyczne, urzędy konsularne i siły zbrojne, międzynarodowe organizacje i instytucje oraz ich oddziały i przedstawicielstwa, korzystające na podstawie ustaw, umów lub powszechnie uznanych zwyczajów międzynarodowych z przywilejów i immunitetów, a także członków ich personelu i inne osoby zrównane z nimi, jeżeli nie są one obywatelami polskimi i nie mają miejsca stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) jednostki budżetowe; 3) jednostki samorządu terytorialnego; 4) organizacje pożytku publicznego, jeżeli dokonują zgłoszenia lub składają wniosek o dokonanie czynności urzędowej albo wniosek o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia - wyłącznie w związku z nieodpłatną działalnością pożytku publicznego w rozumieniu przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie; 5) osoby, które dokonując zgłoszenia lub składając wniosek o dokonanie czynności urzędowej albo wniosek o wydanie zaświadczenia lub zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo składając dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpis, wypis lub kopię przedstawią zaświadczenie o korzystaniu ze świadczeń pomocy społecznej z powodu ubóstwa; 6) osoby fizyczne prowadzące czynną ochronę gatunkową oraz osoby fizyczne, których gospodarstwo rolne, leśne lub rybackie narażone jest na szkody wyrządzane przez gatunki zwierząt chronionych nieobjęte odszkodowaniem Skarbu Państwa - wyłącznie w zakresie przedmiotów opłaty skarbowej związanych z ochroną przyrody. Zauważenia wymaga, że zawarte w art. 7 u.o.s. zwolnienia obejmują swym zakresem starostę, jednakże działającego jedynie w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, czyli powiatu. W przedmiotowej sprawie wniosek o ustalenie linii brzegu cieku naturalnego został natomiast złożony w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, który nie został wymieniony w pkt 7 u.o.s. Dlatego też za zasadne uznać należy wezwanie w niniejszej sprawie Starosty, działającego w imieniu Skarbu Państwa, do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł. Nie powinno bowiem ulegać wątpliwości, że gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć zakres stosowania zwolnienia także do podmiotu działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, z pewnością dałby temu wyraz w ustawie. Brak natomiast wyraźnego sformułowania w trym zakresie sprawia, że ze zwolnienia z opłaty skarbowej nie może skorzystać Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę. Podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie przyjmuje się, że regulacje mające charakter wyjątku (a niewątpliwie wyłączenie konkretnej kategorii podmiotów od obowiązku z uiszczenia opłaty skarbowej stanowi wyjątek od generalnej zasady ich uiszczenia) należy interpretować zawężająco. Zaznaczyć przy tym należy, że w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną, że przedmiot postępowania w niniejszej sprawie nie jest wyłączony z obowiązku uiszczenia opłaty skarbowej. O tym jaki przedmiot spraw został wyłączony z konieczności uiszczenia opłaty skarbowej zawiera art. 2 u.o.s. Wyłączenia określone wart. 2 ust. 1 u.o.s. mają charakter przedmiotowy, z tym że niektóre warunki określające możliwość zastosowania wyłączenia sformułowano dodatkowo z wykorzystaniem kryteriów podmiotowych. Dotyczą one dokonania czynności urzędowej, wydania zaświadczenia i zezwolenia (pozwolenia, koncesji) albo złożenia dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii w sprawach wymienionych w postanowieniach art. 2 ust. 1 u.o.s. Użyte w treści tego przepisu pojęcie sprawy ma charakter bardzo ogólny. Można jednak przyjąć, że będą to wszystkie sprawy, dla których materialnoprawna podstawa rozstrzygnięcia zawarta jest w przepisach, o których mowa wart. 2 ust. 1 u.o.s. Oznacza to więc, że przepisy ustawy o opłacie skarbowej należy stosować łącznie z przepisami wskazanym w tym przepisie i wydanych do nich aktów wykonawczych (por. Z. Ofiarski [w:] Komentarz do u.o.s. [w:] Ustawa o opłacie skarbowej. Ustawa o podatku od czynności cywilnoprawnych. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2018, art. 2.). W niniejszej sprawie wniosek dotyczył ustalenia linii brzegu cieku naturalnego, a więc odnosi się do sprawy do której mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne. Ustawa ta nie została natomiast wymieniona w art. 2 u.o.s., a zatem sprawy prowadzone na jej podstawie nie mogą korzystać z wyłączenia na podstawie tego przepisu. Jak bowiem wskazano powyżej, regulacje mające charakter wyjątku należy interpretować zawężająco. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę L., nie jest zwolniony z opłaty skarbowej, jak również, iż przedmiot niniejszej sprawy nie podlega wyłączeniu od obowiązku jej uiszczenia, zasadnie organ zobowiązał go do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 10 zł. W konsekwencji nieuiszczenie, pomimo prawidłowego wezwania, opłaty skarbowej, w wyznaczonym przez organ terminie, mogło stanowić podstawę do zwrotu przedmiotowego podania. Za bezzasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, dotyczący naruszenia przez Ministra Infrastruktury przepisów postępowania, tj. art. 104 § 1 w zw. z art. 127 § 3,art. 77 i art. 7 K.p.a., przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji w której w ramach wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uzupełniony został pierwotny brak fiskalny. Organ ponownie rozpoznając sprawie badał bowiem jedynie, czy zasadnie zwrócono przedmiotowe podanie z uwagi na nieuiszczenie w terminie opłaty skarbowej. Nie był natomiast zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Starosta, działając w imieniu Skarbu Państwa, miał natomiast możliwość ponownego złożenia wniosku w przedmiotowym zakresie. Końcowo wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zawiera w swej treści sprzeczność polegającą na przyjęciu, iż Starosta do złożonego 12 marca 2021 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie przedłożył dowodu uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w kwocie 10 zł. Jednakże uchybienie to nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.