VII SA/Wa 784/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T Sp. z o.o. w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prowadzący postępowanie nieważnościowe Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008r. stwierdził nieważność decyzji starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia dla spółki T. na budowę kotłowni gazowej o mocy 14 MW zlokalizowanej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz na budowę przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego i energetycznego, przebudowę istniejącego wodociągu oraz usunięcie wodociągu nieczynnego zlokalizowanych na działkach nr ew. [...] i [...] W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" działka inwestycyjna znajdowała się na terenach strefy przemysłowo - technicznej, dla których plan przewidywał obowiązek bezwzględnego oczyszczania wód deszczowych, zaś przedmiotowy projekt nie zawierał takich rozwiązań. Ponadto - jak wskazał organ - przedmiotowa inwestycja naruszała warunki techniczne, bowiem projektowany budynek kotłowni wraz z przybudówką stanowiącą zaplecze, usytuowany został od strony zachodniej w odległości 0,5m od granicy z działką [...], w której zlokalizowano otwory okienne, a w aktach brak było zgody na to odstępstwo od warunków. Również błędnie obiekt zakwalifikowano do kategorii VIII zamiast XVIII zawierającej budynki przemysłowe i wymagającej uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Powyższe uchybienia Wojewoda uznał za rażące naruszenie prawa, wydając stosowne rozstrzygnięcie. Rozpatrujący sprawę w wyniku odwołania inwestora, GINB decyzją z dnia [...] marca 2009r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że zbliżenie projektowanego budynku ścianą zachodnią z otworami okiennymi na odległość 0,5m od granicy z sąsiednią działką w sposób oczywisty narusza § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., a z uwagi na brak zgody na odstępstwo od tego warunku będącego przepisem bezwzględnie obowiązującym, naruszenie tego przepisu kwalifikuje się jako rażące. Również rażąco został naruszony art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem na terenie gdzie położona jest inwestycja plan przewidywał biologicznie czynną powierzchnię min. 70% działki inwestycyjnej, zaś w przedmiotowym przypadku zieleń zajmuje zaledwie 33% co stanowi o znacznym zmniejszeniu powierzchni biologicznej czynnej wbrew zapisom planu. Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska I instancji co do braku rozwiązań projektowych zapewniających oczyszczenie wód deszczowych z terenu inwestycji, zaś kwestię zakwalifikowania obiektu do kategorii VIII uznał za pozostającą bez znaczenia dla oceny decyzji wydającej pozwolenia. Odpowiadając natomiast na zarzut odwołania odnośnie dokonania zmiany w projekcie i zabudowaniu otworów pustakami szklanymi, GINB wyjaśnił stronie, iż organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada decyzję w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania, a w przedmiotowym przypadku projekt budowlany zatwierdzony przez starostę zawierał w ścianie zachodniej 9 otworów okiennych (bez adnotacji, że naniesiono zmiany polegające na ich likwidacji), co wskazuje, że zmian tych dokonano po wydaniu pozwolenia, a to pozostaje dla organu nadzorczego bez znaczenia. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł inwestor domagając się uchylenia obu decyzji, zarzucając organom naruszenie art. 7, 8, 12, kpa i art. 156 § 2 kpa oraz § 12 rozporządzenia wykonawczego z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych. W ocenie strony skarżącej naruszenie § 12 rozporządzenia nie miało charakteru rażącego i nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności, zaś przepisy rozporządzenia nie mają charakteru bezwzględnie obowiązującego, skoro ich stosowanie może być wyłączone za zgodą organu administracji. Nadto skarżący podnieśli, iż żaden z organów nie wyraził sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania kotłowni, a wydanie pozwolenia na budowę, nawet z naruszeniem prawa, nie spowodowało żadnych skutków społeczno - ekonomicznych o charakterze, który uzasadniałby uznanie tego naruszenia za rażące. Zakwestionowali też przyjęcie naruszenia § 33 pkt 2. 1 miejscowego planu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga dotyczy decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym należącym do postępowań nadzwyczajnych w administracji. Postępowanie to stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnych, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie to jest postępowaniem o zawężonym zakresie, ograniczonym do wyszukania, wad kwalifikowanych tkwiących w decyzji administracyjnej, a stanowiących przesłankę nieważnościową i tylko do tego musi się ograniczyć. Tak jak słusznie to podkreślano, organ badający sprawę rozstrzyga o zgodności decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, a zatem w konkretnym przypadku organ nadzorczy brał pod uwagę stan prawny na dzień [...] czerwiec 2005r. Bezspornym jest, że projekt ścianę zachodnią wyposażył w otwory okienne, co przy jej odległości 0,5m od granicy sąsiedniej działki stanowi o niezgodności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75/02, poz. 690). Przepisy tego rozporządzenia - jak trafnie podkreślił organ - mają charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ich stosowanie nie może być wyłączone za zgodą stron ani też w zwyczajnej procedurze przez organ. Owszem istnieje art. 9 prawa budowlanego, który dopuszcza odstępstwo od warunków technicznych uzyskane za zgodą Ministra, jednakże w niniejszej sprawie takiej zgody nie było. A zatem organ wydający pozwolenie i mający obowiązek z art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wymogami odnowy środowiska oraz z przepisami w tym techniczno - budowlanymi , tę rozbieżność projektu z przepisami pominął milczeniem. Nie zajął się również kwestią rozbieżności projektu przewidującego ok. 33% powierzchni działki na zieleń z wymogiem § 33 pkt 2.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]" z 2003r. co do powierzchni biologicznie czynnej na terenie o symbolu 103 PT wynoszącym minimum 70% powierzchni działki inwestycyjnej. Nie można więc zaprzeczyć, iż tak znaczne zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej było naruszeniem powołanego wyżej przepisu. Okoliczność podnoszona w skardze, iż projektant w trakcie budowy dokonał zmiany otworów okiennych w ścianie budynku na pustaki szklane ognioodporne potwierdza tylko fakt, iż w momencie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu i wydaniu pozwolenia na budowę, organ architektoniczno - budowlany nie dokonał sprawdzenia projektu zgodnie z zapisem art. 35 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Dokonanie zmian nastąpiło już po udzieleniu pozwolenia na budowę co zasadniczo pozostawałoby bez znaczenia dla oceny prawidłowości tej decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym jednakże zważywszy fakt, iż chodzi o teren przemysłowy tak samo w charakterze przemysłowym wykorzystywany na sąsiedniej działce, do rozważenia pozostawałaby czy naruszenie przepisów miało charakter rażący. Pamiętać należy, że w myśl orzecznictwa sądowoadministracyjnego rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. O rażącym naruszeniu prawa decyduje oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który naruszono oraz skutki społeczno - gospodarcze tym wywołane. Organ dokonując oceny charakteru naruszenia prawa, winien ocenić m. in. skutki społeczno - gospodarcze takiego naruszenia. Zaistnienie łącznie wskazanych wyżej przesłanek pozwala dopiero na ocenę naruszenia jako rażącego. W zaskarżonej decyzji mimo obszernej analizy zaistniałego stanu, organ nadzorczy nie dokonał oceny charakteru skutków społeczno - ekonomicznych zaistniałego, bez wątpienia naruszenia przepisów, pomijając przy tym okoliczność, że cały teren jest obszarem przemysłowym, a zatem przedmiotowa kotłownia znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki z obiektami przemysłowymi. Rozważenie tej kwestii może rzutować na ocenę czy naruszenie § 12 przepisów techniczno - budowlanych w zaistniałej sytuacji będzie miało charakter rażący zwłaszcza że otwory okienne zastąpione zostały pustakami szklanymi ognioodpornymi. Zgodzić się więc należy z zarzutem skargi że organy obu instancji nie wyjaśniły społeczno - ekonomicznych skutków wydanego pozwolenia i nie uwzględniły charakteru obiektu w odniesieniu do obiektów przemysłowych na działce sąsiedniej, jak również dokonując oceny zgodności usytuowania obiektu z wymogami prawa nie rozważyły indywidualnych warunków rozpoznawanej sprawy. Jak stwierdził bowiem NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1718/06, przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny czy planowane usytuowanie budynku na działce jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku należy uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem. Zważywszy powyższe stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału sprawy czym naruszyły przepisy proceduralne art. 7 i 77 oraz 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i stanowi w świetle art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), podstawę uchylenia decyzji obu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej kwestie, a także wypowie się w przedmiocie zarzutu skargi co do braku naruszenia § 33 pkt 2.1 miejscowego plany zagospodarowania wobec nie objęcia działki [...]wymogiem powierzchni biologicznej min. 70% terenu, co podniesiono w skardze. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.).