VII SA/Wa 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] kwietnia 2005 r. [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, I. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, II. zasądza od Wojewody[...] na rzecz J.M. kwotę 500 zł (pięciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta S. decyzją [...] z dnia 15 grudnia 2004 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla J. M. i M. M. na budowę budynków mieszkalnych szeregowych – 3 segmenty na działkach nr ew. [...] w S. przy ul. D.. Organ uznał, iż projekt budowlany spełnia warunki określone w art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane oraz jest zgodny z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor okazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. O.. Odwołująca się podniosła, iż przed wydaniem decyzji organ I instancji nie umożliwił jej zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Jednocześnie wskazała, iż w aktach administracyjnych, które zostały jej udostępnione nie było dowodu potwierdzającego tytuł prawny inwestora do nieruchomości. Wojewoda [..] decyzją Nr [...] z dnia [....] kwietnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. O., uchylił decyzję S. S. Nr [...] z dnia [...]grudnia 2004 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podniósł, iż projekt zagospodarowania działki przedłożony przez inwestora jest niezgodny z decyzją Burmistrza Miasta S. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych szeregowych na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. D. w S.. W w/w decyzji zawarty jest zapis "realizacja wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze oznaczonym symbolem 8.21 MN ma być dokonana w oparciu o wspólny projekt architektoniczno–budowlany". Takie warunki nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, bowiem złożony projekt budowlany nie dotyczy całości obszaru jednostki projektowej 8.21 MN, na którą składają się działki [...] Organ II instancji wskazał ponadto, iż decyzja Burmistrza Miasta S. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została wyłącznie dla J. M.pozwolenia na budowę udzielono zaś również M. M.. Natomiast - stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która posiada decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda [...] wskazał także na potrzebę wyjaśnienia rozbieżności w usytuowaniu i odległości od granicy budynku planowanego na działce nr [...]. Organ podniósł, iż z akt sprawy wynika, że powinna być zachowana odległość 20 m, podczas gdy na oryginale wycinka mapy zasadniczej, będącej załącznikiem do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odręcznie naniesiono odległość 10 m, przy czym zmiana ta nie została przez nikogo podpisana ani zatwierdzona. Organ II instancji nie podzielił natomiast zarzutów W. O. dotyczących braku w aktach sprawy dokumentu wykazującego tytuł prawny inwestora do nieruchomości. Wojewoda [...] wskazał, że od 11 lipca 2003 r. nastąpiła zmiana w przepisach ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W dniu składania przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę nie było już wymagane przedstawianie dokumentów wykazujących tytuł prawny do nieruchomości, inwestor zobowiązany był jedynie do złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. M.. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu błędną interpretację zapisu planu zagospodarowania przestrzennego zawartego też w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca podniosła, iż zapis dotyczący konieczności realizacji budynków w obszarze 8.21 MN w oparciu o wspólny projekt architektoniczno-budowlany nie oznacza konieczności zabudowy działek w oparciu o jeden projekt, a tym bardziej, nie oznacza to, że wszystkie działki mają być zabudowane w tym samym czasie, zwłaszcza w sytuacji, gdy byliby różni właściciele każdej z czterech działek. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie ma też rozbieżności co do usytuowania budynku na działce nr [...], a nawet jeżeli organ odwoławczy powziął wątpliwość w tej kwestii, winien ją usunąć w ramach własnego postępowania uzupełniającego lub zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Skarżąca podniosła ponadto, iż uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu, iż została udzielona również M. M.który nie posiada decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W odniesieniu do M. M. należało wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda[...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Decyzja będąca przedmiotem skargi została wydana w trybie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis art. 138 § 2 kpa stanowi swego rodzaju wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy powinien podjąć decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę albo decyzję o umorzeniu postępowania. W decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, a ponadto jego obowiązkiem jest wykazanie, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa, umożliwiającego organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji nie wskazał, ani w jakim zakresie organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego ani też dlaczego ocenia to postępowanie jako nie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] wskazał jedynie zdawkowo, iż ustalenia wymaga kwestia, w jakiej odległości od granicy działki faktycznie będzie usytuowany budynek planowany na działce nr [...]. Organ nie wyjaśnił także dlaczego nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 136 kpa i nie przeprowadził postępowania uzupełniającego bądź nie zlecił jego przeprowadzenia organowi I instancji. Podkreślenia wymaga również, iż decyzja kasacyjna nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ograniczyć się powinien tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie rozstrzyga wówczas meritum sprawy, nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Nie jest więc dopuszczalne przesądzanie treści rozstrzygnięcia sprawy poprzez zajęcie merytorycznego stanowiska w poszczególnych kwestiach, gdyż oznaczałoby to sprowadzenie postępowania administracyjnego do jednej instancji i pozbawienie organu pierwszej instancji samodzielności nieodzownej w orzecznictwie administracyjnym. Tymczasem Wojewoda [...] w swej decyzji zawarł stwierdzenia co do niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, której zapis brzmi: "realizacja wszystkich budynków mieszkalnych w obszarze oznaczonym symbolem 8.21 MN ma być dokonana w oparciu o wspólny projekt architektoniczno-budowlany." Organ podniósł, iż jego zdaniem, projekt budowlany w takiej postaci, w jakiej został złożony przez inwestora, nie może zostać zatwierdzony, bowiem projekt ten nie dotyczy całości obszaru jednostki projektowej 8.21 MN. Wojewoda [...] przedstawił również swoją interpretację wskazanego wyżej zapisu zawartego w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W przedmiotowej sprawie rzeczywiście wymaga rozważenia kwestia interpretacji niniejszego zapisu. Jednakże to organ I instancji winien samodzielnie rozstrzygnąć, czy zastrzeżenie to należy rozumieć jako konieczność wystąpienia w tym samym czasie z wnioskami o pozwolenie na budowę i złożenia jednego projektu budowlanego przez wszystkich właścicieli działek położonych w obszarze 8.21 MN, czy też oznacza to jedynie, iż każdy z właścicieli występujących z wnioskami o pozwolenie na budowę (niekoniecznie w tym samym czasie) będzie musiał dostosować się do przyjętej wcześniej koncepcji architektoniczno–budowlanej. Wojewoda [...] przedstawił w decyzji swoje stanowisko również w innych kwestiach, a mianowicie w kwestii udzielenia pozwolenia na budowę M. M. nie posiadającemu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a także w kwestii wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sytuacja taka jest niedopuszczalna, bowiem organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie może narzucać lub chociażby sugerować ustaleń niezbędnych przy wydaniu decyzji. Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 kpa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.