VII SA/Wa 785/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. sekr. sądowy Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi P. H. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. H. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [..] lutego 2012 r., nr [..] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej: kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: ustawy - Prawo budowlane), po rozpoznaniu zażalenia P. H. oraz M. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [..] Nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r., znak: [..], wstrzymujące inwestorowi - firmie K. Sp. z o. o. roboty budowlane prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych z zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. T. dz. ew. nr [..] w W. oraz nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane realizowane z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji na przedmiotowej nieruchomości, spełniają wymogi obowiązujących przepisów, w tym ze szczególnym uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – umorzył postępowanie zażaleniowe. Wydając powyższe postanowienie organ ustalił następujący stan faktyczny i prawny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [..] postanowieniem z dnia [..] grudnia 2011 r., nr [..] wstrzymał roboty budowlane prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. T. w W. Nałożono również na inwestora K. Sp. z o.o. w W. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny techniczne, czy odstępstwa spełniają wymogi obowiązujących przepisów. Pismem z dnia [..] stycznia 2012 r. P. H. i M. D. wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia [..] grudnia 2011 r. zarzucając mu wobec ewidentnych niezgodności projektu budowlanego z realizacją inwestycji niezastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, rozpoznając powyższe zażalenie, że jest obowiązany w pierwszej kolejności przed merytorycznym rozpoznaniem środka odwoławczego przeprowadzić postępowanie wstępne, podczas którego bada m.in. czy zostało ono złożone przez stronę postępowania. W związku ze stwierdzeniem realizacji inwestycji w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę organ wstrzymał roboty budowlane prowadzone z odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej przy realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości przy ul. T. w W. Postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 wraz z regulacjami przyjętymi w art. 50 Prawa budowlanego prowadzi do legalizacji samowolnie wykonywanych robót budowlanych. Tym samym jest postępowaniem, które wobec niezłożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę (lub też jego zmianę) niejako zastępuje pozwolenie na budowę. Dlatego też w postępowaniu takim ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jako uregulowania lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 kpa. Organ zacytował następnie treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz definicji obszaru oddziaływania znajdującej się w ustawie – Prawo budowlane. Następnie wskazał, że o obszarze oddziaływania za każdym razem będą decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Ustawa nie definiuje obszaru oddziaływania obiektu wprost lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Nie jest zatem tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości powodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamiać z oddziaływaniem wprowadzania ograniczeń. Organ wskazał następnie, że M. D. był współwłaścicielem działki o nr ewid. [..] położonej przy ul. T. w W., graniczącej od południa z działkami nr [..] i [..] (część dawnej działki nr [..]) z obrębu [...]. Sporna inwestycja polegała natomiast na budowie 16 domów mieszkalnych jednorodzinnych z zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu według indywidualnego projektu na działce nr [..] (przed podziałem) z obrębu [...] przy ul. T. w W. Każdy z domów zgodnie z projektem posiadał dwa lokale mieszkalne oraz dach spadzisty o max. wysokości w kalenicy 10m. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji planowana inwestycja, a w szczególności budynki [..] i [..], (położone najbliżej działki M. D.) była oddalona od działki ewid. [..] o ok. 6m. Z kolei od budynku usytuowanego na działce należącej do wnoszącego zażalenie jest oddalona o ok.10 m. Podobna sytuacja, jak wskazał organ w uzasadnieniu, występowała w przypadku P. H. Był on współwłaścicielem działki o nr ewid. [..] położonej przy ul. T. w W. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, planowana inwestycja, a w szczególności budynek [..] na działce ewid. nr [..] (przed podziałem dz. nr ew. [..]), (położony najbliżej działki P. H.) był oddalony od działki ewid. [..] o ok 6m. Z kolei od budynku usytuowanego na działce należącej do wnoszącego zażalenie inwestycja jest oddalona o ok. 10m. W związku z powyższym, jak ustalił organ, usytuowanie projektowanych budynków, a także ich gabaryty (zwłaszcza wysokość) oraz przeznaczenie (budynek mieszkalny), prowadziło do wniosku, że nieruchomości należące do M. D. oraz P. H. nie znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działek o numerach ewid. [..] i [..], które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W świetle powyższych rozważań, w ocenie organu, zarówno nieruchomość P. H., jak i M. D. nie znajdowały się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, realizowanej przez K. Sp. z o. o. M. D. oraz P. H. mogli bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością. Natomiast sąsiedztwo spornej inwestycji w ogóle nie wpływało na wyznaczony przepisami prawa zakres dopuszczalnego zagospodarowania. Tym samym ani P. H., ani M. D. nie posiadali legitymacji procesowej do skutecznego wniesienia zażalenia na postanowienie PINB [..] Nr [..] z dnia [..] grudnia 2011 r. Dodatkowo organ wskazał, że Wojewoda [..] odmówił P. H. i M.D. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] marca 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej “K." Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 16 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu wg indywidualnego projektu budowlanegoo. Ww. decyzje zostały następnie utrzymane w mocy rozstrzygnięciami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2011 r. Natomiast jak wynika z pisma “K." Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r., o sygn. VII SA/Wa 1493/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. H. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lutego 2012 r. złożył P. H. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie – art. 28 kpa oraz art. 28 § ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe rozstrzygnięcie w zakresie niedopuszczalności uczestniczenia stron w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 50 - 51 Prawa budowlanego, – art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 80 kpa. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego naruszające jego podstawowe reguły, pominięcie dowodów wskazanych przez stronę oraz niewłaściwą ocenę zgromadzonych dowodów. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że przedmiotowa inwestcja realizowana jest niezgodnie z warunkami zabudowy, które przewidywaly realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast realizowane są 6-rodzinne kamienice bezczynszowe zawierające po 3 lokale mieszkalne w każdej połowie tych kamienic W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia jednakże nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Zaskarżonym rozstrzygnięciem organ umorzył postępowanie zażaleniowe w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa wskazując, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Rację ma organ administracji, że organ właściwy do rozpoznania środka zaskarżenia jakim jest zażalenie, po jego wniesieniu, zobowiązany jest w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m.in. czy zażalenie zostało złożone przez podmiot do tego legitymowany. Co do zasady legitymację co wniesienia środka odwoławczego posiada strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest w ocenie organu w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który określa krąg podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ stwierdził przy tym,. że skoro postępowanie naprawcze w oparciu o art. 50 – 51 Prawa budowanego niejako zastępuje postępowanie o pozwolenie na budowę to w postępowaniu tym ma zastosowanie również przepis art. 28 ust. 2. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że – jak sam przyznał organ - art. 28 ust. 2 Praw budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa. A zatem przepis ten nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. Wykładnia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazuje, że przepis ten ma zastosowanie jedynie do postępowania o pozwolenie na budowę. Brak jest podstaw ażeby rozszerzać zastosowanie tego przepisu również na inne postępowania nawet te, które są ściśle związane z tym ostatnim postępowaniem . Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. m.in. w wyroku z dnia 24 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 2111/10 wskazał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężający katalog stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, odnosi się tylko do postępowań w sprawie ich wydania, a wobec tego nie może on mieć zastosowania w innych postępowaniach nawet wówczas, gdy jest to postępowanie do niego zbliżone (Lex nr 1121204) A zatem organ administracji nieprawidłowo ocenił, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu należy ocenić w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji niewystarczające są również rozważania co do tego, czy nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji objętej postępowaniem naprawczym w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowanego. Jedynie na marginesie niniejszych rozważań należy przy tym zauważyć, że ustalając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ odniósł się li tylko do odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich to jest nieruchomości skarżącego oraz budynku posadowionego na jego działce. Natomiast z definicji obszaru oddziaływania wynika, że jego wyznaczenie nie jest związane tylko z zachowaniem (niezachowaniem) odległości od granic działek sąsiednich. W tej sytuacji co najmniej przedwcześnie organ uznał, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego nie pozostaje w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji Niezależnie natomiast od powyższego wskazać należy przede wszystkim, że obowiązkiem organu odwoławczego była ocena przymiotu strony P. H. i M. D.w oparciu o art. 28 kpa. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu tego przepisu znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu-strony postępowania (tak m.in. wyrok NSA z dnia 27.09.1999r. IVSA 1285/98 Lex 47898). A zatem organ ustali czy taki, szeroko pojmowany, przymiot strony przysługuje skarżącemu. Oceni przy tym czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego będą wpływały na sferę praw i obowiązków skarżącego i ograniczenia jego prawa własności, biorąc m.in. pod uwagę, że teren nie posiada miejskich mediów (w tym przede wszystkim kanalizacji) a zatem rozmiar inwestycji realizowanej na działkach sąsiednich może wpływać na sferę praw i obowiązków skarżącego. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, że organy architektoniczno – budowlane odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [..] z dnia [..] marca 2009 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na tę decyzję. Jak zostało wyżej wskazane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przymiot strony określany był w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego a nadto odnosił się do zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem w niniejszej sprawie przymiot strony rozumiany jest szerzej – w oparciu o art. 28 kpa - i w odniesieniu do realizowanej faktycznie inwestycji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 28 kpa a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie ww. oceną prawną to jest oceni przymiot strony żalących się w oparciu o art. 28 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 P.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.