VII SA/Wa 787/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r nakazał K. M. wykonanie przy dobudowanej samowolnie do budynku gospodarczego drewnianego części murowanej o wymiarach 5,50 m x 3,40 m usytuowanej na działce o nr ew. [...] i częściowo na działce o nr ew. [...] położonych w miejscowości B. gm. S. następujących zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zgodnie z inwentaryzacją i techniczną ekspertyzą budynku, opracowaną przez E. K. (nr upraw. [...]): - teren przyległy do fundamentu wyprofilować ze spadkiem od fundamentu w kierunku działki o nr ew. [...]; - zakazuje się składowania opału bezpośrednio przy ścianie budynku (umieścić tablicę na budynku o obowiązującym zakazie); - zakazuje się obciążania belek stropowych (umieścić tablicę na budynku o obowiązującym zakazie). Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. złożył M. D. - właściciel działki nr [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. D., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nakazał K. M. wykonanie przy dobudowanej do budynku gospodarczego drewnianego przedmiotowej części murowanej wyprofilowanie terenu przyległego do fundamentu ze spadkiem od fundamentu w kierunku działki o nr ew. [...] w zakreślonym terminie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do konieczności rozpatrzenia sprawy samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika bowiem, że część murowana o wymiarach 5,50 m x 3,40 m została dobudowana samowolnie około 1990r przez E. M. nieżyjącego już ojca K. M., który jest aktualnym właścicielem działki nr [...]. O samowoli budowlanej świadczy fakt, że na dobudowę przedmiotowej części murowanej K.M. nie posiadał pozwolenia na budowę, a z ustaleń organu wynika, że takiego pozwolenia nie było w Starostwie Powiatowym w S. Starostwo Powiatowe w S. pismem z dnia 17.09.2013r poinformowało, że jedynym pozwoleniem na budowę wydanym dla budowy budynków na działce nr [...] było wydane przez Urząd Rejonowy w S. pozwolenie z dnia [...] listopada 1991 r. znak: [...] na budowę budynku gospodarczego murowanego o wymiarach zewnętrznych 7,30 m x 8,90 m na nazwisko K.M. W przedłożonym przez Starostwo Powiatowe projekcie zagospodarowania terenu, który został zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1991 część dobudowana budynku o wymiarach 5,50 m x 3,40 m naniesiona jest jako istniejąca od 1991 r. Organ ustalił, że decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. znak: [...] udzielono pozwolenia na budowę budynku gospodarczego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.1989 r. Z uwagi na fakt, że samowolna rozbudowa budynku gospodarczego powstała w czasie obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.1989 r. organ stwierdził brak przesłanki z art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., wydanym na podstawie art. 56 Prawa budowlanego, nałożono na K. M. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z dobudową do budynku gospodarczego drewnianego, części murowanej w zakresie zgodności z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, a także stanu technicznego przedmiotowego budynku. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej opracowanej przez tech. bud. E. K. (nr upraw. [...]) wynika, iż na fundamencie oraz ścianach widoczne są drobne rysy starych spękań, które zostały naprawione w trakcie użytkowania budynku. Brak jest oznak odkształcenia lub przemieszczenia konstrukcji. Stan techniczny określa się jako dostateczny. Konstrukcja dachu krokwiowa oraz pokrycie wykonane poprawnie pod względem technicznym. Budynek w obecnym stanie technicznym nie zagraża bezpieczeństwu użytkowania. Jako zalecenia wskazano wyprofilowanie terenu przyległego do fundamentu ze spadkiem od fundamentu. Ponadto wskazano, iż w dobudowanej części murowanej składowane jest drewno oraz kilka drobnych przedmiotów gospodarczych. Przy składowaniu opału należy zachować bezpieczną odległość opału od ścian budynku oraz w celu zachowania bezpieczeństwa użytkowania budynku nie należy składować materiałów na belkach stropowych. W związku z zaleceniami wynikającymi z ekspertyzy technicznej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego nakazał K. M. wyprofilowanie terenu przyległego do fundamentu ze spadkiem od fundamentu w kierunku działki o nr ew. [...]. Ponadto zakazał składowania opału bezpośrednio przy ścianie budynku i umieszczenie tablicy na budynku o obowiązującym zakazie oraz zakazał obciążania belek stropowych i umieszczenie tablicy na budynku o obowiązującym zakazie. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy niezasadnie nałożył obowiązek zakazu składowania opału bezpośrednio przy ścianie budynku oraz zakazu obciążania belek stropowych. Powyższe zakazy mają jedynie charakter zabezpieczający i podstawą ich nałożenia nie może być art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974r, którego celem jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie konkretnych czynności faktycznych lub robót budowlanych (zmian lub przeróbek), które wynikać mogą z inwentaryzacji, ekspertyzy albo oceny technicznej przedłożonej w toku postępowania. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i orzekł co do istoty sprawy eliminując zakazy wydane w stosunku do K. M. o sposobie użytkowania obiektu budowlanego, które w sprawie nie doprowadzą samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 42 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. W związku z powyższym w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie w/w przepis oraz cały rozdział 7 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. nie uzależniał oddania obiektu do użytkowania od przedłożenia przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe oznacza, iż sprawa zajęcia części działki nr [...] winna zostać rozstrzygana przez sądy cywilne, gdyż organy administracji publicznej nie są właściwe do procedowania w sprawie naruszeń praw własności. Odnosząc się zakwestionowanej przez skarżącego oceny technicznej wskazał, że dokumentacja ta zawiera wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku postępowania administracyjnego nie został opracowany, w szczególności na zlecenie skarżącego, raport, opinia, bądź ocena, która uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałaby zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego, to za wiążącą uznać wypada tę ocenę, która w toku sprawy administracyjnej została opracowana i stanowiła podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią, może skorzystać z możliwości zlecenia kontropinii we własnym zakresie i przedłożenia jego jako dowodu w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. wniósł M. D. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przedmiotowy budynek jest położony w połowie na działce nr [...], będącej jego własnością. Zdaniem skarżącego organy powinny nakazać przeniesienie budynku na działkę nr [...]. W piśmie z dnia 27 października 2014 r., będącym uzasadnieniem skargi, pełnomocnik skarżącego zaskarżonej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7 w zw. z 77 § 1 w zw. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów w sprawie, w tj.: - zaniechania badania zgodności inwestycji z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy, oraz - zaniechanie badania, czy przedłożona przez inwestora ekspertyza techniczna obiektu jest wystarczająca do uznania, że w sprawie spełnione zostały, warunki do zalegalizowania wykonanych robót budowlanych; II. Naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) w zw. art. 29 ust. 5 z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że sprawa rozbudowy obiektu budowlanego z przekroczeniem granic działki sąsiedniej winna zostać rozpatrzona przez sąd cywilny, co skutkowało zaniechaniem ustalenia przez organ czy inwestor dysponował obiema nieruchomościami objętymi inwestycją na cele budowlane - art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnie przepisu polegającą na przyjęciu, że przepis nakazuje badanie zgodności inwestycji z planem zagospodarowanie przestrzennego obowiązującym w dacie dokonywania prac budowlanych, podczas gdy przepis ten nakazuję badanie zgodności obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy - art. 40 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów obu instancji, iż dobudowana do budynku gospodarczego część murowana została wybudowana samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995 r. (około 1990 r.) i tym samym podlega reżimowi ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., gdyż art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. stanowi, że przepisu art. 48 traktującego o samowoli budowlanej, nie stosuje się do obiektów w stosunku do których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że dobudowa do budynku gospodarczego murowano-drewnianego, krytego ogniotrwałe części murowanej o wymiarach 5,50 m x 3,40 m nie była sprzeczna z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].10.1989 r. Wskazany wyżej plan zagospodarowania obowiązujący zarówno w dacie powstania samowolnej rozbudowy jak i w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1991 r., znak: [...] udzielającej K. M. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego murowanego pozwalał na taką zabudowę. Ustalony przez organ stan faktyczny sprawy nie wypełniał przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Niezasadny jest zarzut skarżącego, który dotyczy naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis nakazuje badanie zgodności inwestycji z planem zagospodarowanie przestrzennego obowiązującym w dacie dokonywania prac budowlanych, podczas gdy przepis ten nakazuje badanie zgodności obiektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 wyjaśnił, że "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." Wykonana samowolnie dobudowa zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego położona jest na terenie działek nr [...] i [...] stanowiących istniejącą zabudowę zagrodową, której możliwość odtworzenia dopuszczał plan na wniosek właścicieli gospodarstw rolnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przedstawioną ekspertyzę techniczną trafnie wskazał, że stan techniczny wykonanej dobudowy nie wypełnia także dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skoro nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., zasadnym było zastosowanie przez organy art. 40 w/w ustawy, zgodnie z tym którym, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami nie może polegać na zakazach dotyczących sposobu jego użytkowania poprzez zakaz składowania opału bezpośrednio przy ścianie budynku oraz zakaz obciążania belek stropowych. Celem art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. jest doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie konkretnych czynności faktycznych lub robót budowlanych wynikających z przedłożonej ekspertyzy technicznej. W niniejszej sprawie takimi robotami budowlanymi są roboty wskazane przez organ odwoławczy które wynikają z przedłożonej ekspertyzy technicznej i polegają na wyprofilowaniu terenu przyległego do fundamentu ze spadkiem od fundamentu w kierunku działki o nr ew. [...]. Przedmiotowa rozbudowa budynku gospodarczego usytuowana jest częściowo na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącego. Jednakże jak trafnie wskazały organy nadzoru budowlanego kwestie dotyczące przekroczenia granicy działki i naruszenia własności skarżącego mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne. Sprawy naruszeń praw własności nie podlegają ocenie organów administracyjnych i sądów administracyjnych, które nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących naruszeń prawa własności. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dokonał pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 powołanej wyżej ustawy oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).