VII SA/Wa 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu H. P. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu pierwotnego urządzenia wodnego oddala sprzeciw Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej – Prezes Wód Polskich) decyzją z [...] marca 2021 r. nr [...], na mocy art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań H.P i M.B., uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej - Dyrektor [...]) z [...] lipca 2020 r. nr [...] nakazującą odtworzenie stawu na dz. ew. nr [...] w m. [...] zlikwidowanego bez pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wskazał, że Starosta - po przeprowadzeniu kontroli - decyzją z [...] kwietnia 2015 r. umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z [...] lutego 2014 r., którą to decyzję uchylił Dyrektor [...] decyzją z [...] października 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ stwierdził, że Starosta podał jedynie, że na działce nr [...] istniał "teren pokryty wodą", nie ustalając rodzaju obiektu (naturalny czy sztuczny) oraz terminu, w którym dokonano zasypania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta umorzył postępowanie, którą organ odwoławczy uchylił decyzją z [...] marca 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Starosta decyzją z [...] maja 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie likwidacji ww. stawu, które Dyrektor [...] po raz trzeci uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wobec wejścia w życie [...] stycznia 2018 r. ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z art. 545 ust. 4 ww. ustawy, Starosta przekazał sprawę Dyrektorowi Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej Dyrektor [...]) zgodnie z właściwością. Dyrektor [...] wydał ww. decyzję z [...] lipca 2020 r. Dalej organ odwoławczy podniósł, że Dyrektor [...] wskazał na opinię biegłego – M.B., z której wynika, że staw znajdował się na działce nr [...] i stwierdził, że stanowi ona wiarygodne źródło informacji, iż staw nie był naturalnym zagłębieniem terenu. Ponadto, organ I instancji datę zasypania stawu oparł na "materiałach mapowych" z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, która przekazała zrzut mapy z pulpitu komputera a nie zdjęcie satelitarne, a więc nie stanowi on niepodważalnego dowodu. Takim dowodem byłaby mapa z zasobu Starosty wykonana np. przed wybudowaniem budynku gospodarczego i po. Wskazał też, że nie ustalono dokładnej lokalizacji stawu. Z opinii biegłego wynika, że leżał on na działce nr [...] M.B. i na działce nr [...] H.P. i H.P. oraz Z.P. Wyjaśnił również, że zgodnie z zasadą superficies solo cedit wszystko co jest częścią składową gruntu dzieli jego los prawny. Art. 47 § 1 i art. 48 Kc podkreśla, że każdoczesny właściciel gruntu staje się właścicielem położonych na nim urządzeń wodnych. Tym samym organ I instancji powinien ustalić lokalizację stawu i nałożyć obowiązek jego odtworzenia na właścicieli wszystkich działek na których był położony. Zarzut dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. organ uznał zatem za zasadny. Podkreślił ponadto, że art. 64a Prawa wodnego z 2001 r. ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, w którym nakładane są sankcje. Organ musi zatem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić stan faktyczny i dopiero wydać rozstrzygnięcie. Sprzeciw na powyższą decyzję złożyła H.P. i wnosząc m.in. o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy decyzja organu I instancji, pomimo częściowego naruszenia przepisów postępowania, to konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem jego przedmiotem jest wyłącznie likwidacja urządzenia wodnego na nieruchomości M.B., które istniało i istnieje (zagłębienie terenowe) znajdującego się na nieruchomości skarżącej, zwłaszcza że w 2014 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] przeprowadził kontrolę i nie stwierdził podstaw do wszczęcia postępowania co do samowoli wodnoprawnej, o czym M.B. ma wiedzę; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i przyjęcie, że konieczne jest ponowne ustalenie lokalizacji zlikwidowanego urządzenia wodnego, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że staw mieścił się wyłącznie na działce ew. nr [...]. Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie wymienionych dowodów oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem strony, organ I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, w tym długości i szerokości stawu, jednak nie wskazał jego głębokości, która wynosiła do 2 m. Zweryfikował wszystkie istotne okoliczności, w tym zdjęcia z 2015 r. z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z których bezspornie wynika, że zbiornik był zasypywany. Organ I instancji nie dopuścił się innych uchybień, które w odwołaniu podnosił M.B. Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto, naruszono art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Organ II instancji nie dostrzegł, że Starosta [...] w decyzji z [...].05.2017 r. wskazał, że "w dniu 25.04.2016 r. otrzymano odpowiedź od Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w sprawie podania terminu wykonanych zdjęć zamieszczonych na stronie internetowej www.geoportal.pl. Z pisma znak [...] z dnia [...].04.2016 r., wynika że: «...zdjęcia lotnicze pokrywające przedmiotowy teren, na podstawie których wygenerowano ortofotomapę. zostały wykonane [...].06.2010 r.". Na tej mapie są zarysy zbiornika wodnego na działce o nr ew. [...], który (jak wskazywali pp. [...]) powstał w 1977 r. przy granicy z działką nr [...] (na wysokości zagłębienia terenu na tej działce). Powyższe zatem potwierdza, że niezależnie od stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji, zbiornik znajdował się wyłącznie na działce o nr [...], przy granicy z działką o nr [...], na której wciąż jest zagłębienie terenowe, które przy opadach, roztopach jest wypełnione wodą. Co więcej, do wniosku skarżąca dołączyła mapę z 1982 r., na której zaznaczono, że w tym okresie na działce o nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu była na działce o nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Natomiast na mapie z 2012 r., widoczne jest już tylko zagłębienie (które istnieje) tylko na działce o nr ew. [...]. Powyższe wprost wskazuje, że położenie części stawu potwierdzono nie tylko po analizie materiału dowodowego, ale na podstawie szeregu dokumentów. Nie było zatem konieczne ustalanie tego faktu. Zdaniem skarżącej, zasadny jest też wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisma Regionalnego [...] [...].30.12.2014 r. wydanego po przeprowadzeniu kontroli na działce o nr ew. [...], podczas której stwierdzono, że jej właściciele przestrzegają warunków ustalonych w decyzjach. Nie stwierdzono, aby część zagłębienia na nieruchomości skarżącej miała zostać bezprawnie zasypana. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Przedmiot kontroli Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 – dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw – na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a. - podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zakres kontroli Sądu w tej sprawie wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczo sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy uznał za konieczne wydanie decyzji na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (poz. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2021r. sygn. akt II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, CBOSA). Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - k.p.a. i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie zaś do § 2a art. 138 § 2 k.p.a. jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Po przeprowadzeniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w powyższych graniach Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. PGW WP zasadnie poddał w wątpliwość dokonaną przez organ I instancji lokalizację zlikwidowanego stawu i datę zasypania stawu. Ponieważ postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej z 21 lutego 2014 r., organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, zgodnie z którą, stosownie do art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z zakresu pozwoleń wodnoprawnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 64a ust. 1 - 2 ww. ustawy, jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza dokumenty wskazane w art. 131 ust. 2. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o jego legalizację lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku, stosownie do art. 64a ust. 5 ustawy Prawo wodne. Warunki te i termin winny zostać ustalone w taki sposób, aby likwidacja urządzenia była możliwa do przeprowadzenia. Natomiast w sytuacji odwrotnej, to jest bezprawnej likwidacji urządzenia wodnego, organ ma obowiązek przywrócenia go do stanu pierwotnego. Odpowiednie zastosowanie znajduje bowiem art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego z 2001r. zgodnie z którym przepisy dotyczące wykonania urządzeń wodnych - stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. W obu przypadkach organ musi zatem precyzyjnie wskazać zakres działań, jakie będzie zobowiązany przeprowadzić właściciel urządzenia wodnego, w celu przywrócenia go stanu zgodnego z prawem, a więc ustalić jego parametry i położenie, od którego to położenia uzależnione jest ponadto skierowanie nakazu do właściwych podmiotów. W tym postępowaniu, pomimo że toczy się ono od kilku lat, nadal jednoznacznie nie ustalono pierwotnego położenia spornego urządzenia wodnego. Z opinii biegłego - na którą powołał się organ II instancji - wynika bowiem, że zasypany zbiornik wodny nie był zlokalizowany tylko na działce nr [...], ale również na działce nr [...], której współwłaścicielem jest skarżąca. Załączona do ww. opinii mapa wskazuje bowiem, że granica między ww. działkami przebiega przez staw. Na powyższe wskazuje również sama skarżąca podając w skardze, że z dołączonej do wniosku mapy z 1982 r., wynika, że na działce o nr ew. [...] znajdował się staw wodny (w odległości kilku metrów od budynku gospodarczego i nie utrudniał poruszania po działce), a druga część tego stawu była na działce o nr ew. [...] (było i jest to zagłębienie terenowe). Kwestia ta ma o tyle istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w takim przypadku obowiązek przywrócenia przedmiotowego urządzenia wodnego do stanu zgodnego z prawem powinien być nałożony również na współwłaścicieli działki nr ew. [...]. Prawidłowo zatem w opisanej sytuacji organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a. ), której istotą jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Skierowanie nakazu przez organ odwoławczy również do innych adresatów decyzji niewątpliwie nastąpiłoby z naruszeniem art. 15 k.p.a. Prowadziłoby bowiem do pozbawienia stron możliwości kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.