VII SA/Wa 790/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. sprawy ze skargi [...]Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r. wniósł sprzeciw na wykonanie robót budowlanych ze zgłoszenia z dnia [...] listopada 2006 r., a polegających na instalacji 3 tablic reklamowych nie trwale związanych z gruntem na obszarze kolejowym na wysokości km 1.540, 1.760 oraz 1.800 linii kolejowej W. – Z., pomiędzy ul. R. a torami kolejowymi na terenie działki o nr ewid. [...] w obrębie [...] w W.. W uzasadnieniu sprzeciwu organ wojewódzki stwierdził, iż proponowana lokalizacja tablic reklamowych znajduje się na obszarze kolejowym w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym z dnia 28 marca 2003 r. Powołując § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew, krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej... organ wojewódzki wskazał, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10m od granicy obszaru kolejowego... Zdaniem Wojewody powyższy przepis jednoznacznie określa, iż na obszarze kolejowym mogą być zlokalizowane jedynie obiekty kolejowe i inne służące obsłudze ruchu kolejowego. Nie obejmuje to więc tablicy reklamowej. W wyniku odwołania inwestora sprawę rozpatrywał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] utrzymał w mocy decyzję wnoszącą sprzeciw. Powołując zapis obowiązującego w dacie wydawania decyzji, artykułu 53 ust. 2 i 4 ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. 86/2003, poz. 789) określający usytuowanie budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego, organ odwoławczy stwierdził, iż przepis ten jednoznacznie określa zlokalizowanie na obszarze kolejowym jedynie obiektów kolejowych i innych służących obsłudze ruchu kolejowego. Jak dalej wskazał organ odwoławczy, projekt budowlany inwestora przewiduje lokalizację tablic reklamowych na obszarze kolejowym w obrębie którego przepisy prawa nie przewidują możliwości lokalizowania innych obiektów niż obiekty kolejowe, a zatem taki stan faktyczny i prawny uzasadniał wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych. Powołując tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98 wskazującą, że tablica reklamowa jako konstrukcja przestrzenna mająca wytrzymać warunki atmosferyczne, musi być technicznie trwale powiązana z gruntem nawet bez zagłębienia w ziemi, a więc jest obiektem budowlanym i odnosząc ją do tablic reklamowych w niniejszej sprawie, organ odwoławczy stwierdził, że są one niewątpliwie budowlami podlegającymi regulacji w/w przepisów. Skargę sądową na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł inwestor, domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, art. 4 pkt 8 oraz art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym i art. 1 § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r., a także naruszenie art. 6, 7, 9 136 i 77 § 1 kpa. Zdaniem skarżącego inwestora w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 53 ust. 2 i 4 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem przepis ten nie dotyczy samego obszaru kolejowego, a lokalizacja tablicy reklamowej, wskazana w zgłoszeniu inwestora, znajduje się na obszarze kolejowym. Organ odwoławczy pominął zapis ust. 1 art. 53 ustawy, określający usytuowanie budowli ... oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych w odległości niezakłócającej ich eksploatacji i działania a także nie powodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W ocenie skarżącego nadal obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. a jego § 1 nie odnosi się w swej treści do samego obszaru kolejowego, tak jak i cała regulacja rozporządzeniem dotyczy obiektów budowlanych usytuowanych poza obszarem kolejowym przy jego granicy. Tymczasem lokalizacja przedmiotowej tablicy reklamowej znajduje się na obszarze kolejowym. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że przedmiotowa tablica nie ma być trwale związana z gruntem, a zatem roboty nie wymagają pozwolenia na budowę i tym samym brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu przez organ. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego co do zabudowania przedmiotowej działki innymi obiektami z ustaleniem ich przeznaczenia, co pozwoliłoby ustalić czy działka stanowi obszar kolejowy czy też nie, a tym samym organ naruszył art. 7 i 77 kpa. Strona skarżąca podniosła też okoliczność, iż zgłoszenie instalacji tablicy reklamowej obejmowało wykorzystanie w/w nośnika pod reklamę kolejową, którą to okoliczność organ administracyjny pominął przyjmując założenie, że nie będzie ona wykorzystywana na potrzeby kolei. Organ bez wyjaśnienia pominął także załączone dokumenty wskazujące, że zarządcy terenów kolei zweryfikowali planowane prace i potwierdzili brak kolizji z eksploatacją obiektów oraz bezpieczeństwem na terenie kolejowym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy administracji naruszyły przepisy proceduralne w toku postępowania. Tablice reklamowe, bo o takie chodzi w niniejszej sprawie, mogą być obiektami wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem (budowlane wymagające pozwolenia na budowę) bądź też mogą być zainstalowane (zamontowane) na gruncie ale bez trwałego związania z gruntem (tego rodzaju roboty budowlane w świetle przepisów Prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 931/05). Nie ulega wątpliwości, że instalowanie tablic i urządzeń reklamowych możliwe jest na gruncie w oparciu o treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 156/06, poz.1118 tekst jednolity). Z kolei w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy właściwy organ (mający uprawnienia ustawowe do kontrolowania rozmieszczenia reklam i urządzeń reklamowych) wnosi sprzeciw jeżeli m.in. budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. W przedmiotowym postępowaniu należy mieć na uwadze fakt, iż teren inwestycji to teren objęty działaniem ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz przepisami wykonawczymi konkretyzującymi przepisy tej ustawy, które stawiają wymogi nieprzewidziane przepisami prawa budowlanego odnośnie inwestycji usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie budowli i budynków, drzew lub krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej... (Dz. U. 249/04, poz. 2500), określa minimalną odległość od granicy obszaru kolejowego. W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zgłoszone roboty budowlane naruszają art. 53 ust. 2 i 4 ustawy o transporcie kolejowym, bowiem na obszarze kolejowym nie istnieje możliwość lokalizowania innych obiektów niż obiekty kolejowe i inne służące obsłudze ruchu kolejowego. Stało się to podstawą wniesienia sprzeciwu z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy jednak zauważyć, że aby wnieść sprzeciw organ powinien mieć całkowitą pewność o jaki teren chodzi i jaki jest status tego terenu (teren kolejowy czy teren poza obszarem kolejowym) zwłaszcza, że przy sprzeciwie powołano jako jego podstawę naruszenie innych przepisów niż przepisy prawa budowlanego. Zważywszy, że w sprawie chodziło o zapisy ustawy o transporcie kolejowym określające usytuowanie różnych obiektów w sąsiedztwie linii kolejowych, koniecznym było w przypadku ustalenia statusu konkretnego obszaru, ustalenie też odległości obiektu od linii kolejowych bądź od granicy obszaru kolejowego. Z akt sprawy nie wynika, aby organ takie ustalenia poczynił. Inwestor dokonujący zgłoszenia powinien określić ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania, a także obok oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dołączyć także odpowiednie szkice lub rysunki oraz pozwolenia, uzgodnienia i opinie. Taka dokumentacja podlega ocenie organu. W przedmiotowej sprawie nie było wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów istotnego dla ustalenia, czy określony teren stanowi obszar kolejowy w rozumieniu ustawy. Rzeczą organu było więc wydanie postanowienia nakładającego na zgłaszającego, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów, a także przeprowadzenie ustaleń w zakresie statusu prawnego i faktycznego terenu, jego powierzchni i istnienia na nim zabudowań z określeniem ich przeznaczenia. Tego rodzaju ustalenia nie zostały przeprowadzone przez organ. Nie przesądzając o rozstrzygnięciu jakie podejmie organ administracji, stwierdzić należy, że wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu administracyjnym naruszają zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i 77 § 1 kpa. Organ nie ustalił należycie stanu faktycznego i nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału sprawy, co nie pozwalało na rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej ustawy. Wniosek dowodowy zgłoszony w skardze oddalono, bowiem Sąd nie może dokonywać ustaleń, które nie były przedmiotem postępowania administracyjnego, może tylko te ustalenia weryfikować w ramach dokonywanej kontroli sądowej.