VII SA/Wa 790/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...]" S.A. z siedzibą w [...] zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) w sprawie nakazu rozbiórki mobilnego węzła betoniarskiego znajdującego się na jej nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...]). Z akt sprawy wynika, że [...] w piśmie z 25 lutego 2016 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] m. in. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnego wybudowania węzła betoniarskiego na sąsiedniej nieruchomości. Wnioskodawczyni podniosła, że dla spornej budowli nie została wydana ani decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ani pozwolenie na budowę co więcej ta inwestycja nie może być zrealizowana z uwagi na przepisy miejscowego planu zagospodarowania obowiązującego na obszarze inwestycji. Plan dopuszcza bowiem na tym obszarze jedynie nieuciążliwe usługi, produkcję i handel, a więc takie, które nie są przedsięwzięciami znacząco oddziałującymi na środowisko. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], któremu wniosek dotyczący legalności budowy węzła betoniarskiego został przekazany zgodnie z właściwością (pismo Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 4 kwietnia 2016 r.), w dniu 3 listopada 2016 r. przeprowadził oględziny obiektu budowlanego i ustalił, że na nieruchomości przy [...] znajduje się zamknięta hala produkcyjna, pracujący węzeł betoniarski, odbywa się załadunek samochodu dostawczego betonem. [...] - pracownik Spółki, oświadczył podczas kontroli, że węzeł betoniarki został uruchomiony w tym dniu na próbę (wyprodukowano nieodpowiedni beton) i będzie produkował beton w związku z planowanym remontem posadzki w hali produkcyjnej. W tych okolicznościach faktycznych, organ I instancji w piśmie z 9 listopada 2016 r. zawiadomił skarżącą Spółkę i [...] o wszczęciu postępowania w sprawie legalności węzła betoniarskiego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia wniosków i wyjaśnień przed wydaniem decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.). Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej 21 listopada 2016 r. Z akt sprawy wynika, że w tym samym dniu pracownik Spółki w siedzibie organu zapoznał się z aktami. W dniu 24 listopada 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo [...] wraz z kopią pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 lipca 2016 r. w sprawie kwalifikacji węzła jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wraz z kopią protokołu z 31 marca 2016 r. z oględzin nieruchomości dokonanych przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy w [...]. Z tych dokumentów wynika, że na nieruchomości sporny węzeł znajduje się od sierpnia 2015 r. Zgodnie z oświadczeniem producenta, węzeł betoniarski może wyprodukować 15 ton betonu na dobę, a więc w myśl § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust.1 prawa budowlanego, orzekł o nakazie rozbiórki mobilnego węzła betoniarskiego. Organ I instancji stwierdził, że sporna inwestycja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego (wolno stojącą instalacją przemysłową, urządzeniem technicznym), której posadowienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie zgodził się z inwestorem, że ta "mobilna" instalacja przemysłowa jest urządzeniem tymczasowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji podniósł, że samowola budowlana nie może być zalegalizowana, ponieważ nieruchomość przy ul. [...] (działka ew. nr [...] z obr. [...]) w [...] zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] czerwca 2010r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...] dla obszaru ograniczonego ulicami: [...] od wschodu i od południowego wschodu granicą administracyjną miasta (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r., poz. [...]) jest przeznaczona pod nieuciążliwe usługi, nieuciążliwą produkcję i składy (symbol 3 U/PS - § 26 ust. 1). Według § 5 ust. 1 pkt 9 lit. a, nieuciążliwe usługi to takie, które nie są zaliczane, zgodnie z obowiązującymi przepisami do przedsięwzięć mogących znacząco (zawsze lub potencjalnie) oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu I instancji z pisma i dokumentów przedstawionych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (w tym z oświadczenia producenta węzła) jednoznacznie wynika, że może wyprodukować 15 ton betonu na dobę (tzw. faktyczne moce przerobowe), a więc w myśl § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego powodu nie jest możliwa legalizacja węzła betoniarskiego. Z akt sprawy wynika, że w dniu 6 grudnia 2016 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika Spółki z 28 listopada 2016 r. oraz pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącej (nadane w placówce operatora pocztowego w ostatnim dniu siedmiodniowego terminu wyznaczonego stronie na zapoznanie się z aktami sprawy). W tym piśmie pełnomocnik Spółki podniósł, że w dniu 21 września 2016 r. skarżąca zgłosiła Staroście [...] zamiar robót budowlanych polegających na usunięciu posadzki w hali, przygotowanie betonu, ułożenie siatki zbrojeniowej, zalanie jej betonem i wykonanie dyletacji, zaś organ decyzją z [...] października 2016 r. nr [...] umorzył to postępowanie jako bezprzedmiotowe podnosząc że wymiana posadzki stanowi bieżącą konserwację i nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zdaniem strony, ta decyzja uprawnia Spółkę do korzystania z węzła betoniarskiego w związku z planowaną inwestycją. W piśmie z 18 grudnia 2016 r. Spółka złożyła odwołanie od decyzji PINB z [...] listopada 2016 r. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji wydał decyzję przed upływem siedmiodniowego terminu wyznaczonego Spółce na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego (nie uwzględnił treści jej pisma z 28 listopada 2016 r. złożonego w siedmiodniowym terminie wyznaczonym na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie wyjaśnień). Organ I instancji doręczył decyzję stronie a nie jej pełnomocnikowi, co oznacza, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Spółka dodała, że w kontroli inwestycji uczestniczył pracownik, który nie posiadał stosownego upoważnienia i dlatego protokół przez niego podpisany "nie może stanowić podstawy ustaleń faktycznych". W rozpoznawanej sprawie organ pominął, że Spółka planuje wymianę posadzki hali znajdującej się przy ul. Mazurskiej i nie zbadał, czy węzeł może być zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania przy realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego) którego posadowienie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ nie wyjaśnił również dlaczego przyjął, że węzeł jest przedsięwzięciem mogącym mieć znaczny wpływ na środowisko jako że może produkować nawet 15 ton betonu na dobę. W odwołaniu od tej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i zarzuciła, że decyzja została doręczona stronie, a nie jej pełnomocnikowi, co oznacza, że nie weszła do obrotu prawnego. Zdaniem strony, zaskarżona decyzja została wydana przed upływem terminu wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Organ nie rozważył, czy węzeł betoniarki może być zakwalifikowany jako obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania na czas budowy, nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że może on wyprodukować 15 ton betonu na dobę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że z uwagi na sprzeczność z planem zagospodarowania przestrzennego legalizacja spornej inwestycji nie jest możliwa. Organ podniósł, że z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 lipca 2016 r. wynika, że węzeł znajduje się na nieruchomości od sierpnia 2015 r., podczas oględzin inwestycji w dniu 31 marca 2016 r. Spółka (jej prezes) oświadczył, że węzeł pracuje "przeważnie" w godzinach 7-15. Zatem sporna budowla istnieje dłużej niż 180 dni a więc nie ma podstaw do jej zakwalifikowania jako obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. O "stałym" posadowieniu węzła świadczy również to, że Spółka (zajmująca się budownictwem drogowym) dwukrotnie zwracała się o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji (wniosek z marca 2016 r. został pozostawiony bez rozpoznania, po rozpoznaniu wniosku z czerwca 2016 r. Starosta [...] decyzją z [...] września 2016 r. odmówił Spółce udzielenia pozwolenie na budowę). Nie można również przyjąć, zdaniem organu odwoławczego, że węzeł betoniarki stanowi zaplecze budowy w rozumieniu art. 28 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego. W ocenie organu, oświadczenie pracownika Spółki (protokół kontroli z 3 listopada 2016 r.) że węzeł został posadowiony na potrzeby planowanego remontu hali (w dniu kontroli wyprodukowano próbną partię betonu i oddano do utylizacji ze względu na jego nieodpowiednią jakość) nie jest wiarygodne. Odnosząc się do zarzutów procesowych odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu wyznaczonego stronie na wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego i po zapoznaniu się z tym materiałem przez pracownika Spółki (co nastąpiło w dniu 22 grudnia 2016 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. zwrócił uwagę, że pełnomocnictwo udzielone przez Spółkę radcy prawnemu wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 grudnia 2016 r., a więc już po wydaniu decyzji. [...]" S.A. z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję zarzuciło naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego i art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie i wadliwe uzasadnienie, że węzeł betoniarki z uwagi na profil działalności Spółki, występowanie o pozwolenie na budowę, a także jego użytkowanie od marca 2016 r. nie stanowi zaplecza budowy. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. ponieważ nie ustalił faktycznych mocy przerobowych węzła i powołał się na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 lipca 2016 r. co do mocy przerobowej węzła, które nie znajduje się w aktach sprawy. Spółka postawiła również zarzut naruszenia art. 132 w zw. z art. 10, art. 81 i art. 107 k.p.a. przez uniemożliwienie jej przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, a także nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2018 r. pełnomocnik Spółki podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2016 r. (a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją o rozbiórce) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "podejrzenia wykonania samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu węzła betoniarskiego" ponieważ stwierdził, że na działce nie ma funkcjonującego węzła betoniarskiego i wniósł o dopuszczenie dowodu z tej decyzji w niniejszym postępowaniu. Uczestniczka postępowania [...] oświadczyła, że węzeł betoniarski działa od 2015 r., z trzymiesięczną przerwą, w trakcie której została wydana decyzja na którą powołuje się skarżąca Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej (mobilnego węzła betoniarskiego) z uwagi na postanowienia m.p.z.p. obowiązującego na tym obszarze. Skarżąca wywodziła natomiast, że organ naruszył art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego przez nieuzasadnione przyjęcie, że węzeł betoniarki nie stanowi zaplecza budowy. W ocenie skarżącej organ nie uzasadnił dostatecznie tego stanowiska. Sąd podziela stanowisko organu odnośnie kwalifikacji spornego obiektu budowalnego jako wolno stojącej instalacji przemysłowej, a więc budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z tym przepisem, przez budowę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak np.: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów. Zdaniem Sądu, w okolicznościach tej sprawy nie można przyjąć, że węzeł betoniarski stanowi zaplecze budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że w uzasadnieniu tego zarzutu skarżąca Spółka wywodziła, że węzeł został posadowiony na nieruchomości przy ul. [...] jedynie w celu produkcji betonu dla potrzeb wymiany posadzki w budynku znajdującym się na tej nieruchomości. Te prace zostały zakwalifikowane przez organ jako bieżąca konserwacja, przez którą należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót niepolegajacych na odtworzeniu stanu pierwotnego (które zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego są remontem), ale mających na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie (decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia robót budowlanych). Skoro prace przy budynku nie zostały uznane ostateczną decyzją administracyjną za budowę, to nie ma podstaw do przyjęcia, że węzeł stanowi zaplecze budowy o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 prawa budowalnego. Zgodnie z tym przepisem, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Nie można także zgodzić się ze stroną skarżącą, że decyzja Starosty [...] z [...] października 2016 r. niejako "legalizuje" ten węzeł, ponieważ zezwala inwestorowi na jego "używanie" w celu wykonania nowej posadzki. Starosta w swej decyzji wypowiedział się bowiem jedynie co do charakteru objętych zgłoszeniem robót wykonywanych w budynku – hali, uznając, że nie są to roboty budowlane wymagające zgłoszenia. Decyzja o umorzeniu postępowania w tej sprawie nie dotyczy natomiast węzła betoniarskiego. Bezzasadny jest zatem wniosek, że skoro prace konserwacyjne w hali nie wymagają zgłoszenia, to tym samym wybudowanie węzła betoniarskiego, dostarczającego beton do tych prac jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia. Sąd zauważa, że z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wynika, że węzeł znajduje się na nieruchomości od sierpnia 2015 r. Podczas oględzin inwestycji przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu 31 marca 2016 r. Spółka (jej prezes) oświadczył, że węzeł pracuje "przeważnie" w godzinach 7-15. Z tego wynika, że budowla istnieje dłużej niż 180 dni, a więc nie ma podstaw do jej zakwalifikowania jako obiektu tymczasowego w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że o "stałym" posadowieniu węzła świadczy również to, że Spółka dwukrotnie (nieskutecznie) zwracała się o wydanie pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Sąd nie uznaje również za uzasadnione zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. przez nieustalenie faktycznych mocy przerobowych węzła i powołanie się jedynie na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 lipca 2016 r. Pismo to, wbrew twierdzeniom skarżącej, znajduje się w aktach sprawy i w ocenie Sądu jest wystarczającym dowodem na to, że sporny węzeł jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym przepisem instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t na dobę są przedsięwzięciami mogącymi potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji jego posadowienie na działce skarżącej, z uwagi na przepisy obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest dopuszczalne. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 107 k.p.a., albowiem organ administracji wyjaśnił w sposób dostateczny przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, zaś zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja zawiera także uzasadnienie prawne z powołaniem przepisu prawa stanowiącego podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Za całkowicie nieuzasadniony Sąd uznaje ostatni zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 132 w zw. z art. 10 i art. 81 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów uprawnia organ odwoławczy do zastosowania tzw. autokontroli. Nie można skutecznie zarzucić organowi, że z tego prawa nie skorzystał. Przepis art. 10 k.p.a. dotyczy prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, natomiast zgodnie z art. 81 k.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o prawie do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zostało doręczone Spółce 21 listopada 2016 r. Organ mając na uwadze, że w dniu 21 listopada 2016 r. pracownik Spółki zapoznał się z aktami sprawy, wydał decyzję w dniu [...] listopada 2018 r., nie czekając już na ewentualną korespondencję strony (która wpłynęła do organu w dniu 6 grudnia 2016 r.). Odnosząc się do tego zarzutu należy wyjaśnić, że pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz składania wniosków mogłoby odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że uchybienie to nie pozwoliło jej na dokonanie konkretnych czynności procesowych. Spółka nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, które miałyby istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji, w którym powtórzyła zarzuty i twierdzenia zawarte w piśmie, które wpłynęło do organu 6 grudnia 2016r. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), stwierdził, że nie ma podstaw do jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić w tym postępowaniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.