VII SA/Wa 791/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi E.P., [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2009r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia B. P. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budowy budynków wielorodzinnych [...] na nieruchomości przy ul. [...] w W., stanowiącej działki o nr ewid. [...], realizowanych z odstępstwami od zatwierdzonego projektu - uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że na skutek pisemnej informacji B. P. zostało wszczęte postępowanie administracyjne z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie budowy budynków wielorodzinnych [...] w W.. W toku czynności wyjaśniających ustalono, że inwestor - J. Sp. z o.o. - rozpoczął prace na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W toku realizacji prac Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zmienił w/w decyzję poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenie projektu budowlanego pierwotnego z naniesionymi zmianami. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne - uznając, że decyzja Nr [...] jest przedmiotem postępowania odwoławczego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie będzie mieć zasadnicze znaczenie dla prawidłowego prowadzenia postępowania w trybie nadzoru, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienie wstępne" rozumie się zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia jest właściwy inny organ lub sąd, przy czym rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma wpływ na etap rozpatrywania sprawy i zakończenie jej decyzją. Przed zawieszeniem prowadzonego postępowania organ administracji publicznej jest zobowiązany ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. W ocenie organu, w rozpatrywanej sprawie okoliczność prowadzenia postępowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej drugiej instancji w przedmiocie decyzji Nr [...] zatwierdzającej zamienny projekt zagospodarowania terenu oraz projekt budowlany pierwotny z naniesionymi zmianami, nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, że inwestor przystąpił do wykonania prac objętych w/w decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zanim ta uzyskała przymiot ostateczności. W tym stanie rzeczy należy uznać, że inwestor nie posiadał tytułu do wykonania robót budowlanych określonych w tejże decyzji i stąd organ powiatowy winien prowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. wykonane częściowo prace uznać za prowadzone w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli E. i B. P., podnosząc, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest płytkie i nie ogarnia całokształtu podnoszonych w odwołaniu zagadnień (tam skarżący opisali samowolne ich zdaniem roboty wykonane przez inwestora , żądając zobowiązania go do dostosowania się do wymogów prawa). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje . Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy skarga - wyłącznie na uzasadnienie decyzji organu II instancji jest dopuszczalna. Ta kwestia nie została unormowana wprost w przepisach prawa, dlatego należy sięgnąć do wykładni przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie prawne i faktyczne jest obok rozstrzygnięcia, jednym z elementów koniecznych i niezbędnych decyzji. W § 3 ustawodawca określił jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie. Rozpatrywanie decyzji w kontekście jej części składowych prowadzi do wniosku, że uzasadnienie jest równoważne z osnową decyzji. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Należy przyjąć, iż ustawodawca w tym przepisie ma na uwadze możliwość zakwestionowania zgodności z prawem wszystkich elementów rozstrzygnięcia organu administracyjnego, w tym uzasadnienia. Przyjęcie ww. twierdzeń prowadzi do wniosku, iż możliwe jest zaskarżenie do sądu nie tylko rozstrzygnięcia decyzji, ale również jej uzasadnienia bez jednoczesnego kwestionowania osnowy. Powyższe stanowisko potwierdza doktryna jak i w orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 lutego 1984 sygn. akt II SA 1790/83 OSPiKA z 1985 r. zeszyt 4 poz. 72 ). Kwestia zaskarżalności uzasadnienia może pojawić się m.in. gdy, zachodzi sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem lub gdy, organ odwoławczy narzuci rozstrzygnięcie organowi niższej instancji. Nie budzi ponadto wątpliwości teza, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji i uchylenie decyzji administracyjnej w części dotyczącej uzasadnienia (wyrok NSA z 12.05.1988r. IV SA 258/88 OSP 1990 z. 9, poz. 322 z glosą B. Adamiak i J. Borkowskiego). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa tak w zakresie trafności rozstrzygnięcia, jak również w zakresie poprawności jego uzasadnienia prawnego. Sąd podziela tezę organu i jej argumentację, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W okolicznościach niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania . Nie ma racji skarżący twierdząc, że uzasadnienie jest "płytkie i nie ogarnia całokształtu podnoszonych w odwołaniu zagadnień". Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom art. 107 k.p.a. Zawiera wyczerpujący wywód toku rozpoznania sprawy i omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew żądaniu skarżących, w związku z rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie było możliwe przeprowadzenie przez organ II instancji "rzetelnej kontroli inwestycji" w zakresie zgłoszonej samowoli budowlanej. Organ II instancji, zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że czynności nadzoru budowlanego muszą zostać przeprowadzone przez organ pierwszej instancji. Temu właśnie służyło uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie było bowiem okoliczności, które nakazywałyby wstrzymanie postępowania przez jego zawieszenia. Sąd z urzędu stwierdza, że badając zgodność z przepisem zaskarżonego postanowienia miał na uwadze, że przepis art. 138 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. stosuje się w przypadku postanowień odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że problem "odpowiedniego" stosowania przepisów ma charakter złożony. Przepis odsyłający do innych unormowań z zastrzeżeniem, że stosuje się je w sposób odpowiedni, nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, do których odsyła, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować. Oznacza to, że w niektórych sprawach np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego, czyli zastosowanie dyspozycji przepisu art. 138 nie wprost, a odpowiednio i nie orzekanie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.. W świetle powyższej argumentacji Sąd stwierdza, że sentencja zaskarżonego postanowienia odpowiada omówionej wyżej zasadzie odpowiedniego stosowania przepisu art. 138 k.p.a. w przypadku postanowień. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm).