VII SA/Wa 793/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A W na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A W kwotę 200 (dwustu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia A W na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał, że organ pierwszej instancji ww. postanowieniem odmówił wszczęcia na wniosek A W postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...], umarzającej w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo - składowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeśli zaś żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego łub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ drugiej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] udzielił A G pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowo - składowego z częścią biurowo-socjalną oraz mieszkaniem wraz z infrastrukturą w [...], przy ul. [...], na działce nr [...],[...]. W związku z wystąpieniem J W i A W z dnia [...] października 2014 r., zawierającym wniosek o sprawdzenie sposobu użytkowania ww. obiektu budowlanego, pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w powiecie [...] przeprowadzili w dniu [...] października 2014 r. oględziny spornej inwestycji. Z protokołu ww. oględzin wynika, że budynek magazynowo - składowy jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. W protokole oględzin stwierdzono również, że "w pomieszczeniach magazynowych składowane są elementy (profile aluminiowe, diody i lampy ledowe). W pomieszczeniach składowych odbywa się sortowanie i pakowanie ww. elementów, które są wykorzystywane w branży spożywczej. Sortowanie nie odbywa się w godzinach popołudniowych. Plac manewrowy jest oświetlony w godzinach wieczornych i nocnych". Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie dotyczącej zgodności z prawem użytkowania budynku magazynowo - składowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] i [...] stwierdzając w uzasadnieniu, że nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Dochodzący stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia – A W nie był stroną tamtego postępowania. Organ drugiej instancji podkreślił, że podziela stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2015 r., - A W nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w powiecie [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania. Stronami postępowań dotyczących utrzymania obiektów budowlanych, uregulowanych w rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, tekst jednolity ze zm.), wśród których zamieszczony jest również przepis art. 71a (dotyczący postępowania przed organami nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego prawem zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej), są jedynie podmioty wskazane w art. 61 ustawy Prawo budowlane, tj. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, jako podmioty zobowiązane do utrzymania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Tego przymiotu zaś A W nie posiada. Organ podkreślił, że nawet w przypadku nieruchomości bezpośrednio graniczących z terenem, na którym zrealizowana została inwestycja, właściciel działki ma obowiązek wykazania istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1955/14). Skarżący w toku postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. powołał się na hałas dobiegający ze spornej inwestycji oraz naruszanie przez sporny obiekt budowlany, będący budynkiem magazynowo - składowym, ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego na terenie, na którym zrealizowano sporną inwestycję zabudowę o charakterze rolniczym. Z dołączonego do zażalenia A W pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...] wynika jednak, że pomiary emisji wykonane m.in. na posesji należącej do skarżącego, nie wykazały w porze dziennej przekroczenia poziomu hałasu w środowisku, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Składowanie gotowych elementów w części magazynowej oraz wykonywanie czynności tzw. cichego montażu (składowanie, sortowanie i pakowanie elementów gotowych, takich jak profile aluminiowe, lampy ledowe) nie wykracza poza sposób użytkowania obiektu określony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że sporny obiekt budowlany nie powoduje jakiekolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działki skarżącego czy też korzystania z prawa własności tej działki. Tylko bowiem osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami danego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł A W. Zaskarżonemu postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że podstawą do wydania rozstrzygnięcia są "przeważające poglądy doktryny i judykatury sądowoadministracyjnej", a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. ponieważ nie wyjaśniono całkowicie stanu faktycznego poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wnioskodawca nie posiada przymiotów strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący, we wniosku złożonym do organu pierwszej instancji, dochodził stwierdzenia nieważności orzeczenia umarzającego postępowanie w sprawie zgodności z prawem użytkowania obiektu budowlanego. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Organ miał zatem obowiązek ocenić, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miał jednak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania w trybie ww. przepisu może nastąpić tylko wówczas gdy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Chodzi tu o przypadki oczywiste na pierwszy rzut oka. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków, ocen dotyczących meritum żądania i na ich podstawie dokonywać oceny przymiotu strony wnioskującej o wszczęcie postępowania. A tak właśnie postąpiły organy obu instancji w sprawie niniejszej. Powtórzmy - postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Nie może ono dotyczyć merytorycznej oceny wniosku, aktu nim objętego i na tej podstawie prowadzić do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. To może być wyjaśnione dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Należy podkreślić ponadto, że wbrew stanowisku organu drugiej instancji - przepis art. 61 ustawy Prawo budowlane określa krąg adresatów decyzji wydawanych na podstawie następujących po nim przepisów, nie określa zaś zamkniętego katalogu stron tych postepowań. Obok adresatów rozstrzygnięć stronami tych postępowań mogą być ci, którzy mają przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 200 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.