VII SA/Wa 794/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur (spr.), , Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi [...] w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania organowi żądania dotyczącego wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] w W. kwotę 115 zł (sto piętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 794/06 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 65 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) przekazał staroście Powiatowemu w N. do rozpatrzenia żądanie [...] z dnia [...] września 2005 r. dotyczące wstrzymania robót budowlanych na lewym brzegu rz. W. w km. [...] w P. gm. C.. W uzasadnieniu postanowienia podano, iż na podstawie wizji lokalnej, która odbyła się w dniu [...] listopada 2005 r. ustalono, że wykonywane roboty polegają na zasypaniu gruzem budowlanym i ziemią lewego brzegu rzeki W. w km. [...] w P., prace prowadzone są przez zarządcę rzeki W. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w W. od grudnia 2003 r. i polegają na odtworzeniu wyerodowanego brzegu rzeki oraz stanowią wykonywanie obowiązków zarządcy rzeki W. określonych w art. 22 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm. dalej jako Prawo wodne). Charakter wykonywanych prac nie należy do kategorii robót budowlanych określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm. dalej jako Prawo budowlane) i w związku z tym nie wymagają zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. Jak wynika z art. 82 ust. 3 pkt 2 do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu I instancji należą sprawy obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. Wyżej wymienione prace jak ustalono w postępowaniu wyjaśniającym nie mają takiego charakteru, brak jest zatem podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Natomiast na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią zabrania się min. "zmiany ukształtowania terenu, składowania oraz wykonywania innych robót ..." i w ocenie organu I instancji właściwym rzeczowo do rozpoznania przedmiotowego wniosku na podstawie art. 86 ust. 1 Prawa wodnego będzie Starosta Powiatowy w N. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia [...] na podstawie art. 138§ 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, iż zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego za roboty budowlane uważa się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy są budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi i budowle stanowiące całość techniczno-użytkową oraz obiekty małej architektury. Naturalny brzeg W. trudno zaliczyć do obiektów budowlanych i roboty zabezpieczające polegające na zasypaniu wyerodowanej przez wodę wyrwy w brzegu rzeki nie są robotami budowlanymi a więc nie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Na podstawie art. 67 ust. 2 Prawa wodnego kształtowanie przekroju podłużnego i poprzecznego oraz układu poziomego koryta cieku wodnego jest regulacją wód a na podstawie art. 122 ust.1 pkt 2 na regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód mającą wpływ na warunki przepływu wody jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych jest na podstawie art. 140 Prawa wodnego starosta. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie złożyło [...] zarzucając rażące naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. oraz błędną wykładnię art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 115,00 zł. Zdaniem skarżącego na lewym brzegu W. w P. odbywa się faktycznie budowa nasypu ziemnego, tworzonego z ziemi z wykopów i z innych odpadów budowlanych, co zdaniem inwestora ma umocnić tamtejsza skarpę brzegową, zagrożoną rzekomo erozją. Jest to budowla ziemna o której mowa jest w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego na realizację, której wymagane jest pozwolenie na budowę. Dlatego też organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącego jest na podstawie art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego Wojewódzki [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przekazanie natomiast sprawy Staroście N. stanowi niedopuszczalną zmianę zakresu wniosku skarżącego i stanowi naruszenie art. 65 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega, zatem zgodność decyzji zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądowa ogranicza się do zbadania czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W przedmiotowym postępowaniu zainicjonowanym wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 15 września 2005 r., wątpliwości co do przedmiotu żądania mieć nie można, jest to "wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2". Modyfikacja wniosku przez organ jest niedopuszczalna i organ powinien taki wniosek merytorycznie rozpoznać. Jeżeli stwierdza natomiast, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego powinien wniosek rozpoznać merytorycznie i odmówić wykonania żądania, które zawiera wniosek. Z art. 61 § 3 k.p.a. regulującego datę wszczęcia postępowania na wniosek strony, wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Jednak przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu. Jeżeli natomiast podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego, ten przekazuje je organowi właściwemu. Za dzień doręczenia podania organowi właściwemu należy uważać dzień, w którym podanie faktycznie wpłynęło do kancelarii organu właściwego. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 345, 360). Pomimo przyjęcia w art. 65 § 1k.p.a., rozwiązania wedle którego organ niewłaściwy przekazuje sprawę do organu właściwego, należy przyjąć, że organ niewłaściwy przekazuje w istocie podanie (a nie sprawę) do organu właściwego. Przedmiot żądania kształtujący sprawę wyznacza treść podania, jednak organ niewłaściwy nie może wyznaczyć (zmienić) ani treści żądania, ani jego granic. W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, organ nadzoru budowlanego I instancji wszczął postępowanie, przeprowadził dowód z oględzin i dopiero po przeprowadzeniu tegoż dowodu powziął wątpliwości co do swojej właściwości rzeczowej i uznał, że organem właściwym będzie Starosta N. a zastosowanie do rozstrzygnięcia wniosku będą miały odpowiednie przepisy Prawa wodnego. Takie stanowisko stanowi naruszenie przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż ustalanie właściwości rzeczowej organu nie może ingerować w przedmiot żądania oraz nasuwać jakiejkolwiek wątpliwości w ustaleniu organu wlaściwego. Przekazanie podania do organu właściwego nie może nasuwać żadnych wątpliwości w przedmiocie właściwości, powinno być dokonane niezwłocznie po wpłynięciu podania a ustalenie organu właściwego powinno nastąpić na podstawie analizy podania. W przedmiotowym postępowaniu wątpliwości organu zaistniały po przeprowadzeniu oględzin i przyjęciu wprost oświadczenia inwestora o zakresie wykonywanych prac. Ponadto jak wynika z porównania treści uzasadnień postanowień organu I instancji i organu odwoławczego to są tam zawarte rozbieżności co do podstawy prawnej właściwości Starosty N.. Należy również zwrócić uwagę, iż organ do którego podanie zostało przekazane jest związany treścią postanowienia i w przypadku, kiedy uznaje, że zachodzą wątpliwości co do jego kompetencji pozostaje mu wyłącznie wdanie się w spor kompetencyjny z organem przekazującym. Dlatego też kwestię badania właściwości należy przeprowadzać z dużą starannością i wykorzystywać możliwość przewidzianą w art. 65 § 1 k.p.a. w przypadku kiedy nie istnieją żadne wątpliwości. Natomiast jak wynika z przedstawionych wyżej faktów takie wątpliwości w sprawie istniały. Dlatego też organy nadzoru budowlanego powinny merytorycznie rozpoznać żądanie skarżącego i wydać w tym przedmiocie merytoryczną decyzję, gdyż treść żądania nie nasuwa żadnych wątpliwości. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. art. 152 i 153 w/w ustawy zaskarżona decyzją nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 w/w ustawy.