VII SA/Wa 797/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2011 r. znak (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2011r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) listopada 2010r., znak: (...), odmawiającej stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990r., Nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. S. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na dwurodzinny, na działce nr ew. (...) położonej w miejscowości D., gm. K. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990r., Nr (...). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji z dnia (...) października 1990r., obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 5 i art. 54 ust. 5 ww. ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż na ścianie rozbudowanego budynku mieszkalnego, od strony działki nr ew. (...), zaprojektowano zadaszony balkon o długości 1,30 m. Uwzględniając fakt, iż ściana szczytowa wraz otworami okiennymi i drzwiowymi rozbudowanego budynku mieszkalnego znajduje na granicy działki nr ew. (...) należy uznać, że projektowany balkon niewątpliwie został zaprojektowany na działce nr ew. (...). W aktach sprawy brak dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania w/w działką nr ew. (...) na cele budowlane. Tym samym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990 r., Nr (...), została wydana z naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 i 54 ust. 5 ww. ustawy Prawo budowlane. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w myśl przepisu § 2 pkt 1 w/w rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., według stanu na dzień (...) października 1990 r., przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przedmiotowa inwestycja polega na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w kierunku działki nr ew. (...) samej granicy z działką nr ew. (...). Z projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w elewacji południowej projektowanego obiektu, bezpośrednio w granicy z działką nr ew. (...) zaprojektowano dwa otwory okienne na parterze (patrz rys. 4 i 11), jeden otwór okienny i jeden otwór drzwiowy (drzwi balkonowe) na pierwszym piętrze (patrz rys. 5 i 11), oraz jeden otwór okienny na poddaszu (patrz rys. 6 i 11). Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, opisane wyżej ustalenia wskazują na to, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990r., Nr (...), została wydana również z naruszeniem przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, Ponadto organ II instancji podniósł, że myśl art. 61 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony przez K. S., zaś decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990 r., Nr (...), została wydana dla K. S. Zatem w stosunku do K. S. organ w istocie działał z urzędu, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym. Powyższe, zdaniem organu, stanowi o tym, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990 r., Nr (...), została wydana również z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe przesłanki zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Podkreślił, że skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, naruszone przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący oraz dotykają sfery szczególnie wrażliwej - usytuowania obiektów budowlanych w znacznej bliskości nieruchomości sąsiednich. Akceptowanie tego rodzaju naruszeń byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów. Organ II instancji podkreślił, że wadliwie organ pierwszej instancji uznał, że zatwierdzony przez organ projekt budynku i plan realizacyjny obejmował zarówno działkę nr ew. (...) ale w zasadzie jako jedną nieruchomość. Sporna inwestycja została usytuowana w granicy dwóch działek, ewidencyjnych tj działki nr ew. (...) i działki nr ew. (...). Przepis § 12 ww. rozporządzenia mówi o odległościach obiektu budowlanego w stosunku do granicy z działką sąsiednią, ustawodawca miał na myśli konkretną działkę, a nie nieruchomość składającą się z więcej niż jednej działki geodezyjnej. Fakt, iż działka inwestycyjna oraz działka sąsiednia należą do tego samego właściciela, nie ma znaczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. N., aktualny właściciel nieruchomości, gdzie zlokalizowana jest inwestycja objęta kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzją – działki nr ew. (...). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący podniósł, że nabył nieruchomość od inwestorki K. S., która była jego dłużniczką. K. K., matka inwestorski, jako współwłaścicielka od 1989r. razem z córką działki nr ew. (...) wyrażała zgodę na rozbudowę domu zgodnie z zatwierdzonym projektem. K. K. aktualna właścicielka sąsiedniej działki nr ew. (...) ( wyodrębnionej z działki nr ew. (...)) kwestionując legalność budowy, chce wymusić kupno jej działki, za wygórowaną cenę od zainteresowanych nabyciem nieruchomości skarżącego. Skarżący wyjaśnił, powołując się na dołączoną dokumentację notarialną i geodezyjną, że działka nr ew. (...), przed jej podziałem do grudnia 1999r., była własnością m.in. K. S. i jej męża. Następnie, ich udział stał się własnością K. K., w związku z "ucieczką" małżonków S. przed grożącą im egzekucją. Działka nr ew.(...) została podzielona na działki nr ew. (...), te miały być przeznaczone na powiększenie działek sąsiednich, w tym działki nr ew. (...) objętej zabudową, dla której wydano decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, oraz działki (...) której właścicielem jest W. M. Skarżący złożył oświadczenie byłego współwłaściciela działki nr ew. (...) W. R., zgodnie z którym nie wnosił on zastrzeżeń, co do projektu w zakresie inwestycji na działce nr ew. (...). Zdaniem skarżącego okoliczności niniejszej sprawy wykluczają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, ponadto, nie można stwierdzić nieważności decyzji, skoro od jej wydania minęło 10 lat - 156 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), było poddanie zaskarżonej decyzji ocenie pod względem zgodności z przepisami prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia (...) października 1990 r., Nr (...), zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. S. pozwolenia na rozbudowę domu jednorodzinnego na dwurodzinny, na działce nr ew. (...) położonej w miejscowości D., gm. K. -kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym - nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody (...) dnia (...) listopada 2010 r., znak: (...), odmawiającej stwierdzenia nieważności ww. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zostało jednolicie zinterpretowane w orzecznictwie i doktrynie. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu, w opisanych wyżej okolicznościach sprawy nie można uznać, że skutki jakie wywołuje decyzja udzielająca pozwolenia na budowę są takimi, których nie można zaakceptować z punktu widzenia wymagań praworządności. Dotykają one bowiem wyłącznie K. K.– matki inwestorki, wówczas współwłaścicielki działki objętej rozbudową, która na taką jej formę godziła się, a od 1999r., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, która nie kwestionowała inwestycji przez okres blisko 20 lat. Ma rację organ drugiej instancji, kiedy zauważa wady procesowe związane z wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, a odnoszące się do rozbieżności między wnioskującym o wydanie tej decyzji i jej adresatem. Wniosek o wydanie decyzji pochodził od męża inwestorki, a wyłącznie na nią tj. K. S. wydano decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Stanowi to oczywiste naruszenie art. 61 k.p.a., ale tego naruszenia nie można ocenić jako rażącego naruszenia prawa. Wyeliminowanie decyzji, rodziłoby negatywne skutki dla następcy prawnego inwestorki, przy braku jakiegokolwiek naruszenia interesu inwestorki i jej męża. Dla prawidłowej oceny decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, niezbędne jest pełne rozeznanie w stanie ewidencji i prawa własności działek zabudowanej przedmiotową inwestycją oraz sąsiednich. I tak, w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym działka o nr ew. (...), na której zlokalizowany był budynek objęty pozwoleniem - stanowiła współwłasność K. S. i jej matki K. K., która wyraziła zgodę na rozbudowę istniejącego tam budynku. Projekt zagospodarowania, stanowiący integralną część decyzji udzielającej pozwolenia na budowę uwzględniał także, część działki o nr ew. (...). Działka ta przylegała bowiem do działki o nr ew.(...) i była wówczas we współwłasności małżonków S. i W. R. Działka pozostawała w faktycznym władaniu w taki sposób, że jej połowa przylegająca do działki o nr ew. (...) pozostawała w wyłącznym władaniu małżonków S., zaś połowa pod strony działki o nr ew. (...) pozostawała w wyłącznym władaniu W. R. Ten nie kwestionował rozbudowy budynku na działce o nr ew. (...) w ostrej granicy z działką o nr ew. (...). W roku 1999, małżonkowie S. przekazali swój udział w działce o nr ew. (...) K. K., doszło do zniesienia współwłasności działki o nr ew. (...), powstały działki o nr ew. (...) - własność K. K. i działka o nr ew. (...) stanowiąca wraz z działką o nr ew. (...) od 2009r. własność W. M. - następcy prawnego W. R. Zdaniem Sądu, w świetle opisanych wyżej okoliczności nie można przyjąć, że inwestorka z rażącym naruszeniem prawa nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Miała zgodę matki – K. K. współwłaścicielki działki nr ew. (...), inwestycji nie zakwestionował nigdy mąż inwestorki współwłaściciel wraz z nią działki nr ew. (...), ani współwłaściciel drugiej części pozostającej w jego wyłącznym władaniu W. R. Bezsprzecznie, w decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym dopuszczono do rozbudowy zlokalizowanej w ostrej granicy działki ewidencyjnej z naruszeniem wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z 1980r., ale w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Tak zaprojektowana rozbudowa, naruszała prawa właścicieli działki sąsiedniej nr ew. (...), ale byli nimi inwestorka i jej mąż, który nigdy tej kwestii nie podnosił. Takiej formy rozbudowy nie kwestionował także formalny współwłaściciel działki nr ew. (...) – W. R., który faktycznie władał taką częścią działki, której ta inwestycja w żaden sposób nie przeszkadzała. Właścicielka działki, o nr ew. (...) (po jej wyodrębnieniu z działki o nr ew., (...)) – K. K., wiedziała o "obciążeniu" tej działki przez inwestycję córki, od początku procesu inwestycyjnego. Nie kwestionowała decyzji pozwolenia na budowę, także w 1999r., kiedy to nabyła działkę o nr ew.(...). Zdaniem Sądu, w świetle wskazanej powyżej argumentacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i stwierdzeniu nieważności decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 153. p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Sąd orzekł jak w sentencji, w trybie art.145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).