VII SA/Wa 797/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. L. od decyzji Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala sprzeciw I. Decyzją z [...] lipca 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] na podstawie art. 4 pkt 2, art. 5 pkt 3 i 4, art. 6 ust. 1 lit. c), art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 2, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm. - dalej jako u.o.z.) nałożył na współwłaścicieli obiektu zabytkowego, kamiennicy przy ul. [...] w [...] obowiązek przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu poprzez rozebranie konstrukcji zadaszeń (szt. 2) oraz podestu drewnianego wykonanych bez wymaganych prawem pozwoleń na działce nr [...] - podwórze kamienicy usytuowanej przy ul. [...] w [...] wpisanej do rejestru zabytków woj. [...] pod nr [...] - w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. II. Po rozpatrzeniu odwołania D. S1., J.L1., E.sp. z o.o. oraz Ł. L. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] stycznia 2021 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyjaśniając podstawy właściwości miejscowej i rzeczowej organów konserwatorskich Minister wskazał, że pismem z 27 maja 2020 r. znak [...] organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania zarządcę sądowego nieruchomości J.L1., E. Sp. z.o.o., Ł.L., J.L2., J.L3., O.L., T. L., D.S1. i A. S.. Dla działki ewid. nr [...] przy ul. [...] w [...], prowadzona jest księga wieczysta nr [...] z której wynika, że nieruchomość ta ma wyodrębnionych 27 lokali, których właścicielami są: Ł.L., A.S., J.L3., T.L., D.S2., O.L., J.L2., E. Sp. z o.o. oraz D.S1. Organ pierwszej instancji kierował korespondencję w sprawie, w tym zaskarżoną decyzję nie tylko do J.L1. - oznaczonego jako zarządca sądowy oraz zarządu Wspólnoty mieszkaniowej [...], ul. [...], lecz również do stron postępowania, jednak z pominięciem D.S1. W związku z czym doszło do naruszenia art. 10 § 1 i 2 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób wystarczający stanu faktycznego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 ze zm.) jeśli liczba lokali i lokali niewyodrębnionych jest większa niż trzy, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. W aktach sprawy brak jest takiej uchwały. W aktach sprawy znajduje się kopia postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z 9 października 1998 r. o zniesieniu współwłasności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...], z którego wynika, że J. L1. został ustanowiony zarządcą nieruchomości. Należy jednak zdaniem organu rozróżnić pojęcie zarządu wspólnoty mieszkaniowej od ustanowionego przez sąd przymusowego zarządcy nieruchomością. Rozpatrując ponownie sprawę, [...]WKZ powinien zatem ustalić właściwego adresata decyzji, odpowiedzialnego za prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, bez wymaganego prawem pozwolenia organu konserwatorskiego. Nadto Minister wskazał, że wykonane prace odpowiadają zakresowi prac z art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., tj. robotom budowlanym. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 u.o.z. i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, roboty budowlane to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Art. 45 ust. 1 pkt 5 u.o.z. określa ściśle katalog innych działań, odnosząc się do wymienionych w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 tej ustawy. Zestawienie wykonanych bez pozwolenia prac z powyższymi definicjami nie pozwala na uznanie, że stanowią one inne działania, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Podstawą wydanej decyzji powinien być art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o.z., a nie jak wskazał organ pierwszej instancji art. 45 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Błąd ten skutkuje wskazaniem błędnej podstawy prawnej w komparycji zaskarżonej decyzji. Ustawodawca przewidział dwa alternatywne uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie lub restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, badania architektoniczne, jak i inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12. Wybór rozstrzygnięcia organu jest uzależniony od oceny skutków działań podjętych przy zabytku wpisanym do rejestru bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków bądź niezgodnie pozwoleniem, który w ogóle nie może być tolerowany (biorąc pod uwagę ich zakres i charakter) z punktu widzenia wymagań ochrony konserwatorskiej. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego jest ustalenie zakresu wykonanych robót, a następnie dokonanie ich oceny przez fachowy organ pod kątem zachowania zabytku w jak najlepszym stanie. Jeżeli restytucja zabytku jest niewykonalna (np. z uwagi na trwałą utratę bądź zniszczeni substancji zabytkowej) wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wydać decyzję o przywróceniu zabytku do jak najlepszego stanu. Organ jednocześnie zakwestionował wszystkie zarzuty złożonych odwołań wskazując, że wynikające z nich twierdzenia o wykonaniu robót budowlanych dość dawno temu są mało wiarygodne, w szczególności, gdy zebrany materiał dowodowy tego faktu w ogóle nie potwierdza, a twierdzenia odwołujących się są gołosłowne. Formułując wytyczne dla organy I instancji Minister wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, [...]WKZ powinien odnieść się do wszystkich wskazanych wyżej okoliczności, a dopiero wówczas wydać orzeczenie w granicach wskazanych przepisami prawa. Z uwagi, że jest to kolejne postępowanie przed Ministrem dotyczące prowadzenia prac bez wymaganego prawem pozwolenia przy spornej nieruchomości organ pouczył, że zgodnie z art. 36 u.o.z. prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie zaś z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł. III. Sprzeciw od powyższej decyzji (tytułowany skargą) wniosła J. L3. zaskarżając ją w całości i wskazując, że organ błędnie uchylił decyzję [...]WKZ zamiast umorzyć postępowanie w sprawie. Zarzuciła decyzji Ministra naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 pkt 5, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy należało: - uchylić w całości zaskarżoną decyzję [...]WKZ z [...] lipca 2020 r. oraz orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w niniejszej sprawie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, umorzenie postępowania w całości zaś względnie o nakazanie organom umorzenia postępowania w niniejszej sprawie w całości. IV. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sprzeciw jest niezasadny. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że od 1 czerwca 2017 r. a więc od ponad 4 lat, obowiązuje ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935 - dalej również jako ustawa zmieniająca). Mocą tego aktu do systemu sądowej kontroli administracji publicznej wprowadzono zasadnicze zmiany odnoszące się do kontroli tzw. decyzji kasacyjnych. Wskazaną ustawą znowelizowano bowiem przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). W dziale III, po rozdziale 3 dodano rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie zatem z dodanym art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (a więc takiej jak w sprawie niniejszej) obecnie skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił z kolei granice kontroli takiej decyzji przez Sąd wskazując, iż ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd co do zasady nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze zauważyć także trzeba, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie ją badając. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym lub zachodzą wady procesowe, których w postępowaniu odwoławczym nie można naprawić. VI. W niniejszej sprawie Minister uchylił zaskarżoną decyzję z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, wskazał na pominięcie rzekomej strony postępowania, tj. D.S1. Jak wynika z akt administracyjnych (k. 90) współwłaścicielami nieruchomości i wyodrębnionych lokali na datę orzekania w I i II instancji (patrz wpis w powołanej księdze wieczystej oraz księgach z niej wydzielonych) było 9 podmiotów tj. Ł.L., A.S., J.L3., T.L., D.S2., O.L., J.L2., E. Sp. z o.o. oraz D.S1.. Organ odwoławczy słusznie uznał, że zachodzi istotna wątpliwość co do kręgu stron postępowania, której [...]WKZ nie wyjaśnił w sposób wystarczający i przekonujący, przez co nie można tego zagadnienia po raz pierwszy rozstrzygać w postępowaniu odwoławczym, a tym bardziej sądowym. Z akt sprawy i wglądu w elektroniczną księgę wieczystą (treść zupełna) rzeczywiście wynika, że na datę orzekania przez Ministra i Sąd co najmniej nominalnie w księdze wieczystej prowadzonej dla wyodrębnionego lokalu nr [...] w budynku [...] w [...] (KW nr [...]) jedną ze współwłaścicielek była D.S1. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia przede wszystkim, czy taki podmiot rzeczywiście istnieje, a tych ustaleń winien dokonać organ I instancji. Nadto, organ winien przy ponownym orzekaniu wprost wskazać w sentencji decyzji, na kogo konkretnie nakłada dany obowiązek. Za niewystarczające w tym przypadku należy uznać samo wymienienie podmiotów w końcowej części decyzji jako ją "otrzymujących". Wreszcie organ I instancji winien również ustalić i uwzględnić to, kto spośród współwłaścicieli wykonał roboty budowlane przy zabytku i zgodnie z zasadą odpowiedzialności za własne działania do tej właśnie osoby w pierwszej kolejności kierować rozstrzygnięcie. Dopiero w razie braku możliwości ustalenia powyższego, obowiązek winien być kierowany do współwłaścicieli zabytku. Po drugie, organ odwoławczy trafnie przyjął, że stwierdzona ingerencja w zabytek to nic innego jak roboty budowlane, z czym należy się zgodzić. Tworzy to więc nie tylko implikację w zakresie obowiązku wskazania prawidłowej podstawy prawnej, ale również wymaga prawidłowej oceny ("zdiagnozowania") ingerencji w zabytek i odpowiedniej reakcji na nią. Niewątpliwie wykonane prace budowlane nie stanowią innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru zabytków, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 u.o.z. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, co potwierdzają dowody zgromadzone dotychczas w sprawie (por. zwłaszcza zdjęcia z kontroli). Jak wskazano powołanie art. 45 ust. 1 pkt 5 nie jest wyłącznie błahą pomyłką w podanej podstawie prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej, ale błędem skutkującym nierozważeniem prawidłowego sposobu usunięcia nieprawidłowości w substancji zabytkowej. Słusznie zatem wskazuje organ, że prawo pozwala na pewne alternatywne działania, z najdalej idącym w postaci nakazu przywrócenia stanu poprzedniego zabytku. Zezwala jednak również na nakazanie przywrócenia zabytku do jak najlepszego stanu, uwzględniającego dokonaną już bezprawnie ingerencję, jeżeli nie narusza ona znacząco istoty chronionego dobra. Jeżeli więc restytucja zabytku jest niewykonalna (np. z uwagi na trwałą utratę bądź zniszczenie substancji zabytkowej i nieodwracalnie poczynioną degradację) to w takiej sytuacji WKZ zobowiązany jest wydać decyzję o przywróceniu zabytku do jak najlepszego stanu po to by ratować to co jeszcze pozostało. Odnosząc to do decyzji organu I instancji uchylonej przez Ministra Sąd wskazuje, że brak w niej rozważenia charakteru samej ingerencji i możliwości jej usunięcia lub pozostawienia. Inaczej mówiąc, brak jest wskazania, czy pomimo wykonanych robót słusznym rozwiązaniem byłoby być może nakazanie odpowiedniego dostosowania zabytku. Z powyższych powodów decyzja Ministra jest zasadna, zaś rozstrzygnięcie [...]WKZ zapadło w sytuacji nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że ani decyzja Ministra ani też niniejszy wyrok nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu Sąd wyjaśnia Stronie go wnoszącej, że w sprawie wywołanej tym środkiem prawnym nie rozstrzyga się meritum sprawy, o czym była już mowa. Nie jest zatem możliwe dokonanie oceny, czy sprawa winna w ogóle zostać umorzona. Jak wskazano, przedmiotem rozstrzygnięcia jest sprzeciw kwestionujący decyzję kasacyjną. Meritum sprawy pozostaje w takim przypadku poza kontrolą Sądu. Stanowisko takie ma swoje silne uzasadnienie przede wszystkim w tym, że sprzeciw nie służy kontroli sprawy i wydanej w niej decyzji w sensie materialnoprawnym, a jedynie i zarazem aż kontroli trafności wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego w zgodzie z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. Z tych też względów Sąd nie mógł uwzględnić żądań Skarżącej i umorzyć postępowania prowadzonego względem zabytku. Ingerencja w substancję zabytkową niewątpliwie nastąpiła, to jednak w jaki sposób winna zostać usunięta powinno zostać rozstrzygnięte przez organ. Zarzuty Strony wskazujące na merytoryczną wadliwość oceny zabytku nie mogą być przez Sąd oceniane. Przedmiotem niniejszej sprawy było bowiem dokonanie oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy. Jak już wskazano, słusznie sprawę odesłano do postępowania przed organem I instancji bowiem brak jest jakiegokolwiek powiązania dowodów z wydanym rozstrzygnięciem i przedstawienia własnej oceny meritum. W takich okolicznościach Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. ................................. Wojciech Sawczuk