VII SA/Wa 798/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "[...]" Sp. z o.o. w B. na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we W. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 7 § 1 i § 2, art. 17 § 1, art. 20 § 1 pkt 3, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 1 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 229.1954 z późn. zm.) 1) Nałożył na zobowiązanego P. O. Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] Sp. z o.o. w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł (słownie: osiem tysięcy zł); 2) Wezwał zobowiązanego do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, Wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W razie niewykonania obowiązku w oznaczonym terminie będą nakładane dalsze grzywny w celu przymuszenia w tej samej bądź wyższej kwocie, Ustalił i pobrał opłatę w kwocie 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem zł) za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nr [...] z dnia [...] r. na kwotę 8000,00 zł (słownie: osiem tysięcy zł) pouczając, iż należy uiścić ją w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż decyzją D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r. nałożono na zobowiązanego obowiązek polegający na zapewnieniu stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych do hurtowni produktów leczniczych weterynaryjnych, zgodnie z definicją obrotu hurtowego zawartą w art. 72 ust. 3 ustawy Prawo farmaceutyczne, czyli poprzez fizyczne wprowadzanie ich na stan magazynowy i przechowywanie w ilościach określonych pojęciem hurtu. W dniach od 16 lipca 2007r. do 9 sierpnia 2007r. została przeprowadzona kontrola sprawdzająca, w wyniku której stwierdzono, że zobowiązany nie wykonał wskazanego obowiązku. W dniu 7 września 2007r. zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie z dnia [...] września 2007r. wzywające go do wykonania nałożonego obowiązku, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 29 listopada 2007r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą, w wyniku której ustalono, że mimo upomnienia nałożony obowiązek nie został wykonany. W związku z powyższym na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowany środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] Główny Lekarz Weterynarii na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 18 i 122 § 3 ustawy z dnia 19 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2007r., Nr 121, poz. 842) po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa Farmaceutycznego [...] sp. z o.o. w B. utrzymał w mocy postanowienie D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] grudnia 2007 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] zastosowany został środek egzekucyjny w postaci nałożenia na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia. Od powyższego postanowienia strona zobowiązana wniosła zażalenie, w którym podniesione zostało, że do hurtowni zobowiązanego są zapewnione stałe dostawy odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych, tj. nieprzerwane, regularne dopływy produktów leczniczych w ilościach właściwych dla zapotrzebowania na obszarze prowadzonej działalności. W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku osób prawnych, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 zł, przy czym mogą być one nakładane wielokrotnie. Decyzją D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., na zobowiązanego został nałożony obowiązek polegający na wykonaniu nakazu zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych poprzez fizyczne wprowadzanie ich na stan magazynowy i przechowywanie w ilościach określonych pojęciem hurtu. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Lekarza Weterynarii z dnia[...] kwietnia 2007r. Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w dniu [...] grudnia 2007r. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego i wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nastąpiło po uprzednim upomnieniu podmiotu zobowiązanego. Podkreślenia wymaga fakt, że pomiędzy datą wydania decyzji Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007r., a datą zastosowania środka egzekucyjnego upłynęło ponad 8 miesięcy. Strona zobowiązana dysponowała więc czasem, który umożliwiłby jej wywiązanie się z nałożonego obowiązku. W związku z faktem, że Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] sp. z o.o. nie zrealizowało obowiązku w sposób dobrowolny, potrzeba zastosowania środków egzekucyjnych była w pełni uzasadniona. Organ nie podzielił argumentacji strony zobowiązanej, że do hurtowni są zapewnione stałe dostawy odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych. W aktach spraw administracyjnych dotyczących sposobu prowadzenia przez stronę zobowiązaną hurtowni produktów leczniczych weterynaryjnych, którymi dysponuje Główny Lekarz Weterynarii, znajduje się obszerna dokumentacja w postaci protokołów i kserokopii zdjęć, obrazująca stan faktyczny. Z dokumentacji wynika, że w hurtowni farmaceutycznej prowadzonej przez zobowiązanego, produkty lecznicze weterynaryjne figurujące w ofercie handlowej podmiotu nie znajdują jednocześnie pokrycia w stanie magazynowym. Ponadto w okresie poprzedzającym wszczęcie postępowania egzekucyjnego przez organ I instancji zakres niezgodności pomiędzy kierowaną do kontrahentów hurtowni ofertą handlową a pokryciem tej oferty w stanie magazynowym nie tylko nie uległ zmniejszeniu, ale się powiększył. Produkty lecznicze weterynaryjne posiadane stale na stanie magazynowym hurtowni, figurują w ilościach, od zupełnego braku do kilku-kilkunastu opakowań. Utrzymywany poziom zapasów nie przystaje przy tym do wielkości faktycznego obrotu tymi produktami leczniczymi, jak również do specyfiki prowadzonej działalności, tj. obrotu hurtowego produktami leczniczymi. W związku z powyższym, organ stwierdził, że strona zobowiązana nie realizuje obowiązku określonego w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 z późn. zm.) tj. nie zapewnia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych do hurtowni. W szczególności zachodzi podejrzenie, że produkty lecznicze weterynaryjne, którymi obrót prowadzi hurtownia strony zobowiązanej, nie są fizycznie wprowadzane na stan magazynowy. Obowiązek określony w art. 78 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo farmaceutyczne został skonkretyzowany decyzją D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr [...] z dnia [...] grudnia 2006r., który nakazał zapewnić stałe dostawy odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych do hurtowni poprzez fizyczne wprowadzanie ich na stan magazynowy i przechowywanie w ilościach określonych pojęciem hurtu. W odniesieniu do zawartego w zażaleniu zobowiązanego żądania zawieszenia obowiązku uiszczenia grzywny nałożonej postanowieniem D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne w administracji nie przewiduje instytucji zawieszenia wykonania obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Jednakże zgodnie z art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ odwoławczy może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia zażalenia. Główny Lekarz Weterynarii nie dostrzegł jednak przyczyn, które uzasadniałyby wstrzymanie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii w Warszawie z dnia [...] lutego 2008r. złożyło Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] Sp. z o.o. w B . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono nieprawidłową interpretację art. 78 ust. 1 pkt 5) ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. Nr 53 poz. 533 z 2004 roku z późn. zm.) w związku z art. 72 ust. 3 wskazanej wyżej ustawy. W skardze podniesiono, iż podmiot gospodarczy jakim niewątpliwie jest także hurtownia produktów farmaceutycznych, zobowiązany jest do przestrzegania zarówno przepisów ustawy prawo farmaceutyczne oraz przepisów szczególnych wydanych na podstawie tejże ustawy, ale podlega także prawom rynku w zakresie popytu i podaży, kształtującym tak częstotliwość dostaw oraz jak i zakres asortymentu oferowanego przez hurtownię. Ustawa prawo farmaceutyczne nie precyzuje w żaden sposób definicji "stałych dostaw odpowiedniego asortymentu". Skoro hurtownia strony pozwanej funkcjonuje na rynku od wielu lat i nie odnotowano żadnych skarg od podmiotów korzystających z jej usług to świadczy to, że oferowany przez Hurtownię Leków Weterynaryjnych [...] asortyment jest odpowiedni, zgodny z zapotrzebowaniem odbiorców, a jego dostawy następują stale i nie powodują jakichkolwiek zastojów w pracy hurtowni. Utrzymywanie nadmiernych zapasów produktów leczniczych weterynaryjnych w hurtowni prowadzi do niepotrzebnego i niegospodarnego działania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w formie hurtowni farmaceutycznej, a tym samym do generowania strat. Z ustaleń dokonanych przez Głównego Lekarza Weterynarii wynika, iż w okresie od maja do lipca 2007r. hurtownia prowadzona przez Skarżącego dokonywała sprzedaży określonych produktów farmaceutycznych, a ich stany magazynowe ulegały zmianom. Zdaniem strony Skarżącej potwierdza to wykonanie obowiązku nałożonego decyzją - zapewniono do hurtowni dostawę takich ilości produktów farmaceutycznych na jakie było zapotrzebowanie. Zdaniem Strony Skarżącej zarówno ustawa jak i Główny Lekarz Weterynarii w zaskarżonym postanowieniu posługują się pojęciami niedookreślonym i ogólnikowymi, które jednocześnie mają stanowić podstawę obowiązków strony skarżącej. Zaskarżone postanowienie nie wskazuje jakie "większe ilości towarów" powinny być w danej chwili w magazynie hurtowni ani jak ma następować "właściwe zaopatrywanie odbiorców" czy też jakie "stałe dostawy odpowiedniego asortymentu" będą stanowiły wykonanie decyzji D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Brak wyraźnej definicji uniemożliwia prawidłową interpretację decyzji zarówno przez zobowiązanego jak i przez organy wykonawcze. W odpowiedzi na skargę Główny Lekarz Weterynarii podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest postanowienie z dnia 12 grudnia 2007r. D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. nakładające na zobowiązanego Przedsiębiorstwo Farmaceutyczne [...] Sp. z o.o. w B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Głównego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] lutego 2008r. Podstawę prawną nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie stanowi art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie, z którym: "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego". Paragraf 2 powyższego art. 119 stanowi natomiast, iż "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Należy wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W niniejszej sprawie źródłem tego obowiązku jest decyzja D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii nr[...] z dnia [...] grudnia 2006r., nakładająca na zobowiązanego obowiązek polegający na wykonaniu nakazu zapewnienia stałych dostaw odpowiedniego asortymentu produktów leczniczych weterynaryjnych poprzez fizyczne wprowadzanie ich na stan magazynowy i przechowywanie w ilościach określonych pojęciem hurtu tj. sprzedaży lub kupna większych ilości towaru. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] kwietnia 2007r. Dopóki decyzje te pozostają w obrocie prawnym, istnieje w stosunku do nich domniemanie zgodności z prawem i podlegają one przymusowemu wykonaniu, a organ egzekucyjny zobowiązany jest do ich realizacji, zgodnie z przepisami powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podjęcie decyzji o wszczęciu egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone spełnieniem określonych czynności o charakterze procesowym, wymienionych w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po pierwsze zgodnie z brzmieniem art. 15 § 1 ww. ustawy egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednio przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może zostać wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu w dniu [...] września 2007r. organ wystawił upomnienie, które doręczono zobowiązanemu w dniu 7 września 2007r. Czynności te poprzedziły kontrole organu przeprowadzone w dniu 16 lipca 2007r. i w dniu 9 sierpnia 2007r., które wykazały, iż skarżący nie wykonał ciężących na nim obowiązków. Przepis art. 26 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dla skuteczności wszczęcia egzekucji administracyjnej wymaga doręczenia odpisu tytułu wykonawczego. Jak w wynika z akt sprawy tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanemu w dniu 14 grudnia 2007r. Badając zgodność z prawem orzeczenia organu I instancji stwierdzić należy, iż postanowienie to odpowiada wymogom ustawowym również, co do wysokości nałożonej grzywny oraz wydane ono zostało przez właściwy organ egzekucyjny. Art. 121 § 2 (21) ww. ustawy stanowi, iż z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia w określonej wysokości musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Nie można zarzucić, iż wysokość wymierzonej grzywny jest zbyt uciążliwa dla zobowiązanego, gdyż jak wskazano powyżej ustawa przewiduje, że w niniejszej sprawie można nałożyć na zobowiązanego grzywnę do kwoty 50 000 zł. Na marginesie należy zauważyć, iż w przypadku wykonania obowiązku ww. ustawa w art. 126 przewiduje, iż na wniosek zobowiązanego, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ egzekucyjny - wierzyciel zasadnie nałożył na zobowiązanego tego rodzaju środek wobec uchylania się przezeń od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Nie można uwzględnić zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 78 ust. 1 pkt 5 i art. 72 ust. 3 ustawy Prawo Farmaceutyczne. Dla oceny zgodności zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia bez znaczenia pozostaje spór co do prawidłowości i zakresu nałożonego obowiązku, sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie bada merytorycznie samej sprawy, ale jedynie zasadność zastosowania środka egzekucyjnego i jego wysokość. W przedmiocie naruszenia trybu postępowania egzekucyjnego i zastosowania wskazanego wyżej środka, skarga nie zawiera zarzutów. Podnoszone w skardze zarzuty w swej istocie zmierzały do ponownego skontrolowania poprzednio wydanej decyzji nakładającej obowiązki. Zaznaczyć trzeba, iż tak określone zarzuty nie mogły zastać uwzględnione również przed organem odwoławczym. Przeniesienie do postępowania egzekucyjnego (będącego postępowaniem wykonawczym) merytorycznego badania zasadności egzekwowanego obowiązku powodowałoby dalsze rozpoznawanie przez ten organ sprawy ostatecznie rozstrzygniętej i byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego w trakcie którego obowiązki podlegające egzekucji zostały określone. Postępowanie egzekucyjne nie może być jeszcze jedną płaszczyzną, na której dokonuje się kontroli ostatecznych decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).