VII SA/Wa 8/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania B. sp. z o.o. z siedzibą w W. ("skarżącej") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB w [...]") z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] nakazujacą usunięcie nieprawidłowości w budynku kasyna wojskowego znajdującego się na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S.. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] lipca 2019 r., wszczął z urzędu, postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku kasyna wojskowego na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S.. Tego samego dnia organ przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na działce nr ewid. [...] znajduje się nieużytkowany budynek kasyna wojskowego, konstrukcji murowanej, w kształcie litery "U", składający się z dwóch części: parterowej krytej stropodachem i dwukondygnacyjnej, krytej dachówką ceramiczną. Stwierdzono m.in. ubytki w pokryciu dachowym z dachówki ceramicznej, ubytki szyb w oknach i drzwiach, ubytki, rysy i zawilgocenia: tynków zewnętrznych, fundamentów, ścian attykowych, częściowy brak rur spustowych, a także ubytki i rysy na kominach wystających ponad połać dachową. W protokole czynności kontrolnych wskazano, że wnętrze budynku nie zostało udostępnione do kontroli jednak z zewnętrz zaobserwowano zawilgocenia i korozję biologiczną na ścianach, sufitach i posadzkach, częściowy brak warstw wykończeniowych podłóg, ubytki w stolarce drzwiowej i tynkach wewnętrznych. Budynek odłączony od sieci energetycznej, gazowej i wodociągowej. Postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., organ powiatowy nałożył na właściciela obowiązek sporządzenia i przedłożenia ekspertyzy technicznej stanu technicznego budynku zawierającej uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Żądane opracowanie wpłynęło do organu powiatowego w dniu 25 czerwca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – dalej jako: "pr.bud.") oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej jako: "k.p.a.") nakazał skarżącej spółce usunąć nieprawidłowości stanu technicznego budynku kasyna wojskowego, poprzez wykonanie robót budowlanych wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego R. W.. Roboty miały polegać na: odkopaniu ścian fundamentowych do poziomu posadowienia, osuszeniu murów, wyczyszczeniu i uzupełnieniu ubytków murów oraz wykonaniu nowych izolacji fundamentów, wysuszeniu i usunięciu zagrzybienia ze ścian murowanych konstrukcyjnych, rozbiórce ścian wewnętrznych działowych, demontażu pokrycia dachowego i obróbek blacharskich ze stropodachu aż do rodzimej konstrukcji, łącznie z warstwami wyrównawczymi i izolacyjnymi ze względu na ich zawilgocenie i utratę właściwości, wykonaniu pokrycia dachowego i obróbek na stropodachach, remoncie attyki poprzez naprawę ubytków, zbicie i wymianę tynków, miejscowym oczyszczeniu konstrukcji dachu i ponownym zaimpregnowaniu, uzupełnieniu ubytków w dachu dachówką ceramiczną, zbiciu tynków z sufitów w miejscach przecieków i osuszeniu przed dalszymi pracami, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej na drewnianą wykonaną na wzór istniejącej, skuciu tynków elewacyjnych łączenie z odpadającym miejscowo podkładem cementowo-wapiennym oraz uzupełnieniu ubytków w murze rodzimym, a następnie wykonaniu nowych tynków elewacyjnych, skuciu tynków wewnętrznych i wykonaniu ich na nowo, wymianie lub uzupełnieniu instalacji wewnętrznych, demontażu posadzek i wykonaniu nowych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ocena stanu technicznego budynku wskazuje na liczne nieprawidłowości oraz zakres robót budowlanych do wykonania mający na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. PINB w [...] wskazał również, że konserwator zabytków pozytywnie zaopiniował roboty budowlane, pod względem konserwatorskim, z zachowaniem uwag określonych w piśmie z dnia 29 maja 2020 r., znak: [...]. PINB w [...] podkreślił, że zgodnie z art. 61 pr.bud. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 pr.bud. tj. utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7 i 8 § 2 k.p.a., poprzez nieprawidłowe ustalenie odpowiedzialności skarżącej za stan techniczny obiektu, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej odpowiedzialności za stan budynku, niewskazanie przepisów prawa, jakie stan budynku narusza, niewyjaśnienie przyczyny nałożenia na skarżącą obowiązków, zaniechanie ustaleń, co do projektu budowlanego. W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 tiret pierwsze pr.bud. poprzez niezasadne zastosowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że PINB w [...] prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo przeprowadził postępowanie, nie naruszając przepisów prawa. [...]WINB wskazał, że z protokołu czynności kontrolnych z dnia 12 lipca 2019 r. wynika, że budynek kasyna wojskowego znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co znalazło także potwierdzenie w treści ekspertyzy technicznej. Organ pierwszej instancji zasadnie wdrożył tryb postępowania przewidziany art. 66 pr.bud. Przedmiotowy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym, stanowiąc zarazem zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Powyższe ustalenia uprawniały, a nawet obligowały organ nadzoru budowlanego do podjęcia stosownych działań. Decyzja uwzględnia przede wszystkim, zalecenia zawarte w przedstawionej ekspertyzie technicznej, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wątpliwości organu drugiej instancji nie budził także adresat nałożonego obowiązku. [...]WINB podkreślił, że adresatem obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 w zw. z art. 61 pr.bud. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Za podmiot obowiązany do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, organ uznał B. sp. z o.o. z siedzibą w W., która jest właścicielem nieruchomości. Odnosząc się do podniesionych zarzutów, [...]WINB wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie badają przyczyn, które doprowadziły do powstania stwierdzonych nieprawidłowości, ani osób za to odpowiedzialnych. Ewentualne roszczenia w tym zakresie mogą być podnoszone na drodze postępowania cywilnego. Nie godząc się z rozstrzygnięciem B. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji [...]WINB z dnia [...] października 2020 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a. – poprzez zaniechanie ustaleń w zakresie odpowiedzialności za stan obiektu, ustaleń co do projektu budowlanego na podstawie którego został wykonany budynek, ustaleń pozwalających przyjąć, że nałożone prace nie naruszą decyzji będących podstawą realizacji powołanego budynku, a także projektu budowlanego, 2) art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej ani faktycznej odpowiedzialności skarżącej za stan budynku, niewskazanie przepisów prawa, jakie stan budynku narusza, niewskazanie, w jaki sposób stan budynku zagraża zdrowiu lub życiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, niewyjaśnienie przyczyny nałożenia na skarżącą obowiązków powołanych w decyzji w kontekście stanu budynku oraz ustaleń pozwalających przyjąć, że prace nie naruszą decyzji będących podstawą realizacji budynku, 3) art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz art. 61 ust. 1 tiret pierwszy pr.bud. poprzez niezasadne zastosowanie, 4) art. 66 pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię i wskutek tego niezasadne zastosowanie. Skarżąca zarzuciła również nieważność decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne. Badając legalność wydanych w sprawie decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowana decyzja, stanowi nakaz wydany na mocy art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku kasyna wojskowego na działce nr ewid. [...], obręb [...], w S.. Istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy, prawidłowo organ nadzoru budowlanego nałożył na B. sp. z o.o. z siedzibą w W. – obowiązek wykonania określonych w decyzji robót budowlanych zmierzających do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i czy prawidłowo określił zakres tego obowiązku. Zdaniem Sądu, organy obu instancji w sposób należyty wykonały dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest nakazanie, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w określonym terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2299/18). Obowiązek taki nakłada się – zgodnie z art. 61 pr.bud. – na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Artykuł 66 ust. 1 pr.bud. zawiera cztery przesłanki wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji odpowiadającej danemu stanowi faktycznemu, zawierającej nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wystarczające jest zaistnienie chociażby jednej z nich. Nie muszą one wystąpić łącznie. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 66 ust. 1 pr.bud. upoważnia do ingerencji organ nadzoru budowlanego. Stwierdzenie, że taka przesłanka wystąpiła, stanowi w istocie zobowiązanie organu do wydania decyzji zawierającej odpowiedni nakaz. Podkreślenia wymaga, że nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu, ani z okolicznością, czy i w jakim stopniu adresat decyzji zawinił powstaniu przesłanek zobowiązujących organ do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem. Wobec tego, że celem art. 66 pr.bud. jest utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, decyzja powinna ograniczać się wyłącznie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rozstrzygnięcie decyzji – w nawiązaniu do stwierdzonych nieprawidłowości – powinno wyraźnie określać czynności, bądź prace i roboty budowlane, które adresat decyzji jest zobowiązany wykonać w celu zapewnienia prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego. Natomiast z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, na jakiej podstawie organ przyjął, że stan techniczny obiektu budowalnego jest nieodpowiedni oraz dlaczego – w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości - nałożył obowiązki wymienione w rozstrzygnięciu decyzji (wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt: II OSK 3741/19). Organ nie działa w ramach tzw. uznania administracyjnego, a decyzja z art. 66 ust. 1 pr.bud. ma charakter związany. Przejawia się to w tym, że organ jest zobowiązany do wydania decyzji w razie ustalenia, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w powyższym przepisie. Jedynie termin wykonania nałożonych obowiązków, określony w decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1, ma charakter uznaniowy. Wydanie decyzji z art. 66 ust. 1 pkt 3 pr.bud. wymagało uprzedniego rozpoznania kondycji obiektu przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane oraz określenia robót koniecznych do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Zarówno zakres ustawowych kompetencji, jak i zakres właściwości organów nadzoru budowlanego, ujmowany w kontekście dyspozycji art. 66 ust. 1 pr.bud. powoduje, że wyłącznie na organach nadzoru budowlanego spoczywa obowiązek weryfikacji stanu technicznego budynku, którego efektem może być zobowiązanie do wykonania określonych prac budowlanych. Adresat decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 pr.bud. nie jest uprawniony do modyfikacji nałożonych na niego obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, a zobowiązany jest podporządkować się treści nakazu. PINB w [...] ustalił, że stan techniczny budynku jest zły. Postanowieniem z dnia 11 września 2019 r. nałożył na ówczesnego właściciela – Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej stanu technicznego przedmiotowego budynku zawierającej uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ówczesny właściciel przedłożył ekspertyzę techniczną, która została uzupełniona (przez obecnego właściciela nieruchomości) o pismo [...] Wojewódzkiego Konsekratora Zabytków z dnia 29 maja 2020 r. uzgadniające powyższą ekspertyzę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozyskał ekspertyzę osoby posiadającej wiedzę specjalistyczną, co do niezbędnych robót budowlanych, która ponadto uzgodniona została w aspekcie ochrony konserwatorskiej z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Z uwagi na powyższe niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 2, art. 107 § 1 i art. 77 k.p.a. Organy obu instancji rzetelnie przeprowadziły postępowanie administracyjne, podejmując wszelkie czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Poczyniono - wbrew zarzutom skarżącej – prawidłowe ustalenia w zakresie stanu technicznego obiektu Kasyna. Ustalono również, że zgodnie z treścią KW [...], właścicielem nieruchomości – tj. działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w S., jest B. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Dlatego, stosownie do treści art. 61 pr.bud., na skarżącej spółce spoczywał obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek został wybudowany pond 70 lat temu. Organy nie miały obowiązku dokonywać dodatkowych ustaleń w zakresie podmiotów ponoszących na przestrzeni wielu lat odpowiedzialność za powstały stan techniczny. Niezasadny jest również zarzut dotyczący zaniechania przez organ ustaleń, co do projektu budowlanego przedmiotowego budynku i zgodności określonych w decyzjach robót budowalnych z tym projektem budowlanym. Organ poczynił niezbędne kroki aby nakazane roboty budowlane były zgodne z powszechnie obowiązującym prawem. W tym celu sporządzona została ekspertyza techniczna, przez osobę o stosownych kwalifikacjach. W ocenie Sądu zakres nakazanych robót nie wskazuje na to, aby ingerowały w elementy konstrukcyjne budynku, czy mogły naruszać istotę projektu budowlanego. Zebrane w sprawie dowody, uprawniały organy do ustalenia niezbędnych do wykonania robót budowlanych. Postępowanie było prowadzone prawidłowo, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie zawierają wad skutkujących ich uchyleniem. Tym samym wszystkie podniesione przez skarżącą zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. Reasumując, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.