VII SA/Wa 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. L. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98 poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie dokonanej rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego od strony północno - zachodniej na nieruchomości przy ul. T. w W. stanowiącej dz.nr. ew. [...] i [..] z obrębu [...] - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił, iż w toku prowadzonego postępowania w sprawie rozbudowy pawilonu handlowo-usługowego od strony północno -zachodniej na nieruchomości przy ul. T. w W., postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego . W. Nr [...] z dnia[...] marca 2008r. nałożono na inwestora budynku obowiązek przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej dotyczącej części rozbudowanej pawilonu handlowo-usługowego od strony północno - zachodniej, zawierającej ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i normami. Inwestor przedłożył ocenę techniczną wraz dokumentacją inwentaryzacyjną, w której stwierdzono, że "rozbudowa pawilonu handlowo-usługowego od strony północno - zachodniej przy ul. T. w W. została wykonana została zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami Prawa Budowlanego i obowiązującymi Normami oraz warunkami technicznymi. Roboty budowlane wykonano z należytą starannością a stan techniczny budynku nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. Rozbudowa pawilonu nie narusza praw osób trzecich a uciążliwość i szkodliwość dla środowiska nie wykracza poza granice nieruchomości. Podczas oględzin budynku nie stwierdzono zarysowań i pęknięć konstrukcji budynku ani jakichkolwiek ugięć. Teren jest uporządkowany i utwardzony nawierzchnią betonową. Dla obiektu wyznaczone jest 8 miejsc parkingowych usytuowanych na placu od strony północno zachodniej". W ocenie organu wobec braku podstaw do nakładania na inwestorów w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych robót to postępowanie w ramach nadzoru należało umorzyć. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowy obiekt - pawilon handlowo-usługowy usytuowany od strony północno - zachodniej rozbudowany został przez inwestora samowolnie. Ponadto wiążąco ustalił, iż obiekt ten rozbudowany został przed rokiem 1995, zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 roku. Inwestor przedłożył ocenę techniczną wraz dokumentacją inwentaryzacyjną, która stwierdzała, iż inwestycja została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami Prawa Budowlanego i obowiązującymi Normami oraz warunkami technicznymi. Organ I instancji prawidłowo uznał, że wobec treści przedłożonej dokumentacji brak jest podstaw do nakładania na inwestorów w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych robót. W ocenie organu odwoławczego prowadzenie dalszego postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. L. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej stosowania w mniejszej sprawie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. zamiast Prawa budowlanego z 1994r. - przepisu art. 40 ustawy z dnia 25 października 1974r. Prawo budowlane poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej stosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa budowlanego z 1974r. - przepisu art. 105 par 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez umorzenie postępowania bez wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy umorzeniu postępowania, - przepisu art. 107 par. 1 i par. 3 Kpa - poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wymaganego tym przepisem podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego; - przepisów art. 6, 7, 8, 9,11 i 15 Kpa - poprzez prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących sposobu prowadzenia takiego postępowania wynikających z powołanych przepisów. W skardze podniesiono, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji przyjmując, że w niniejszej sprawie zastosowanie będą mieć przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Zarówno organy pierwszej jak i drugiej instancji nie wyjaśniły dlaczego właśnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie, która była rozpatrywana przez organy administracyjne pod rządami ustawy z 1994r. Za niewystarczające należy uznać wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji wiążąco ustalił, iż obiekt wzniesiony nielegalnie na nieruchomości przy ul. T. w W. został rozbudowany przed rokiem 1995r. Organ nie wskazuje na takie dokumenty lub fakty czy też daty wynikające z tych dokumentów, na podstawie których doszedł do takiego ustalenia. Ta kwestia ma kluczowe znaczenie dla sprawy, gdyż od jej prawidłowego i nie budzącego wątpliwości ustalenia zależy stosowanie odpowiednich przepisów prawnych. W tym zakresie organy administracyjne naruszyły przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Zgodnie z tym przepisem przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Do naruszenia tego przepisu doszło w związku z brakiem uzasadnienia do stosowania tego przepisu w niniejszej sprawie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawarł w treści tej decyzji uzasadnienia swojego stanowiska, nie podał przyczyn dla jakich w ogóle nie ustosunkował się do argumentacji skarżącego podanej w odwołaniu, nie wyjaśnił podstaw prawnych swojego stanowiska. Sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej w taki sposób jest w istocie tylko pozorem takiego uzasadnienia i w sposób niewątpliwy narusza przepis art. 107 par. 1 i par. 3 kpa. Z uzasadnienia tego nie sposób dowiedzieć się dlaczego postępowanie zostało umorzone i w jakim kierunku zmierza organ prowadzący to postępowanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] lipca 2008r. umarzająca na podstawie art. 105 kpa postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu organów I i II instancji, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego. Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest zagadnienie "bezprzedmiotowości postępowania" jako przesłanki jego umorzenia. Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi powołany artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego, oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Przesłanką bezprzedmiotowości postępowania jest także brak podstaw do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA z 24.04.03r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). W niniejszej sprawie uznać należy, iż nie istniały przesłanki, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym. Okolicznością niekwestionowaną przez inwestora jest fakt rozbudowania pawilonu handlowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powstanie samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995r., powodowało, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów powołanej ustawy z 1974r. z uwagi na nieokreślenie przez organy prawidłowej daty samowoli budowlanej. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie inwestora, iż budowa została zakończona w roku 1994, powyższe potwierdza również orzeczenie techniczne z dnia 20 marca 1996r. sporządzone przez architekta W. M. Zauważyć trzeba, iż data powstania spornego pawilonu nie była nigdy kwestionowana w toku postępowania administracyjnego przez jego strony, nie uczynił tego również sam skarżący. Przepisy powołanej ustawy z 1974r. nie przewidywały bezwzględnego stosowania przymusowej rozbiórki lecz pozwalały na legalizację samowolnie wzniesionych obiektów, o ile nie zachodziły przesłanki przewidziane w art. 37 ww. ustawy. Stosownie do treści powołanego przepisu obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpoznawanej sprawie wskazano, iż rozbudowany w ramach samowoli budowlanej pawilon nie naruszał ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, ponadto w celu wyjaśnienia kwestii technicznych dla prawidłowego zakwalifikowania stanu faktycznego pod względem prawnym, nałożono na inwestora obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentacji inwentaryzacyjno- projektowej pawilonu usługowego. Z lakonicznego uzasadnienia orzeczeń obu organów nie wynika czy organy z należytą starannością rozważyły możliwość zastosowania art. 40 ww. ustawy, zgodnie z którym w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do nakładania obowiązku wykonania określonych robót, co w jego ocenie przesadzało o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej przez organ wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej zobowiązany jest do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Organy administracji orzekające nie oceniły okoliczności sprawy i tym samym nie odniosły się w wymaganym stopniu do zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza dyspozycję art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić również należy, iż kontrolowane orzeczenia naruszają również art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa oraz wskazywać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, stosując procedurę określoną w art. 40 bądź w przypadku niezaistnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, udzielić pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ww. ustawy. W świetle przytoczonych faktów, postępowania dotyczącego spornej inwestycji nie można uznać za prawidłowe. Zakończenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, w sposób oczywisty naruszyło dyspozycję art. 105 § 1 kpa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy