VII SA/Wa 800/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Asesor WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2005 r. sprawy ze skargi T. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. N. kwotę 10 zł(dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zezwolił A. N. właścicielowi działki nr ew. [...] w Ł. na wznowienie robót budowlanych. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa złożyła T. N.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2000 r. W uzasadnieniu podał, że w dniach 11 czerwca 1999 r. i 19 października 1999 r. została przeprowadzona przez przedstawicieli inspektoratu nadzoru budowlanego, kontrola robót budowlanych prowadzonych przy realizacji pawilonu wielofunkcyjnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w Ł.. W wyniku tej kontroli stwierdzono prowadzenie robót w sposób niezgodny z dokumentacją. Odstępstwo dotyczyło wymiarów całkowicie przeszklonych zewnętrznych wykuszy o wysięgu 165 cm, które powodowały zmniejszenie odległości od granicy sąsiada, przekraczając dopuszczalny jej wymiar. Wobec tego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót prowadzonych przy budowie budynku realizowanej przez A. N., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nakazał inwestorowi doprowadzenie przeszklonych wykuszy elewacyjnych przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z dokumentacją. Ponieważ inwestor wykonał obowiązek brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 2 prawa budowlanego i organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. zezwolił A. N. na wznowienie robót budowlanych. Z tych względów organ I instancji stwierdził, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza w sposób rażący przepisów prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, gdyż nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania T. Z. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał za organem I instancji, że po spełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 1999 r., organ został zobowiązany przepisem art. 51 ust. 1 a prawa budowlanego do udzielenia A. N. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. [...] w Ł.. Odnosząc się do odwołania skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, że nie wydanie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej rozstrzygnięcia w trybie art. 36 a ust. 2 prawa budowlanego nie powoduje wadliwości decyzji organu nadzoru budowlanego podejmowanych na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną, którą w sposób wyczerpujący wymienia art. 156 § 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła T. N.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77, 79, 81, 107 kpa oraz art. 36 a i art. 51 prawa budowlanego wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podała, że obowiązek nałożony na inwestora nie został przez niego wykonany, gdyż uzyskał on pisemną zgodę Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na wprowadzenie rozwiązań zamiennych, nie przewidzianych w dokumentacji projektowej. Zgoda ta została udzielona w formie pisma z dnia 30 listopada 1999 r. i nie stanowi zmiany decyzji Nr [...] z [...] listopada 1999 r. Skarżąca stwierdziła, że dokonując błędnych ustaleń stanu faktycznego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobowiązany do wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych podczas, gdy w świetle obowiązującego wówczas art. 51 ust. 2 prawa budowlanego obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął w ogóle charakter decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i jej związku z regulacją zawartą w art. 36 a prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] listopada 2003 r. r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zezwalającej A. N. na wznowienie robót budowlanych prowadzonych na działce nr ew. [...] w Ł.. Organy obu instancji orzekające w trybie nadzoru zasadnie wskazały, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie to ma zaś na celu jedynie rozstrzygniecie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może ono natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże zauważyć trzeba, iż rozstrzygnięcie przez organ administracji publicznej kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 kpa, a więc tego czy kontrolowana w tym trybie decyzja administracyjna obarczona jest wadą o największym ciężarze gatunkowym, czy też nie jest nią obarczona, może nastąpić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w danej sprawie pozwali organowi ocenić zgodność z prawem kontrolowanej decyzji. A organy administracji publicznej orzekające w trybie nadzwyczajnym, tak samo jak organy orzekające w postępowaniu zwykłym związane są art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (zob. np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Natomiast na podstawie art. 80 kpa organy zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując materiał dowodowy organy administracji publicznej nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (zob. Wróbel A., Zakamycze 2000, a także wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). W nauce i w orzecznictwie podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają zaś ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. W niniejszej sprawie inwestor A. N. realizując sporną inwestycję zmienił wymiary zewnętrznych wykuszy elewacyjnych, przez co istotnie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji zasadnie podniosły, iż zrealizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego, wypełnia dyspozycję art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz w przepisach prawa. Zasadnie podniosły także, iż zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy Prawo budowlane, po wykonaniu obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji o wznowieniu robót budowlanych. Jednakże podkreślić trzeba, iż przepisów tych organy nadzoru budowlanego nie mogą stosować w sposób dowolny. Tylko bowiem w sytuacji rzeczywistego wykonania przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, organ winien wydać decyzję zezwalającą na wznowienie robót budowlanych. Organy obu instancji, orzekające w trybie nadzoru uznały, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2000 r. zezwalająca A. N. na wznowienie robót budowlanych, została wydana zgodnie z prawem i nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, ani żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Argumentując swe stanowisko wskazały, iż decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. został na inwestora nałożony obowiązek doprowadzenia przeszklonych wykuszy elewacyjnych budynku do stanu zgodnego z dokumentacją. Pismem z dnia 5 lutego 2000 r. inwestor – poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], iż podesty betonowe wykuszy zostały wycięte zgodnie z zaakceptowanym wcześniej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego szkicem (zmiana wykuszy na balkony), a stosowny zapis został udokumentowany w dzienniku budowy. Powyższy fakt doprowadzenia spornych wykuszy do stanu zgodnego z dokumentacją został potwierdzony podczas przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontroli w dniu 8 lutego 2000 r. Wobec wykonania obowiązku doprowadzenia przeszklonych wykuszy do stanu zgodnego z dokumentacją nałożonego na inwestora należało zezwolić na wznowienie robót budowlanych. Z tych też względów badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych nie można było - w ocenie organów obu instancji - zarzucić, iż narusza ona w sposób rażący przepisy prawa. W ocenie Sądu, zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy nałożony na inwestora obowiązek doprowadzenia przeszklonych wykuszy elewacyjnych budynku do stanu zgodnego z dokumentacją został wykonany, a wobec tego nie można także stwierdzić, czy decyzja z dnia [...] lutego 2000 r. zezwalająca na wznowienie robót budowlanych została wydana zgodnie z prawem. W aktach niniejszej sprawy brak jest bowiem np. projektu budowlanego spornego obiektu oraz protokołu oględzin robót wykonanych w celu doprowadzenia przeszklonych wykuszy elewacyjnych budynku do stanu zgodnego z dokumentacją. Z akt przedmiotowej sprawy wynika natomiast, iż inwestor zamiast wykonać obowiązki określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 1999 r., pismem z dnia 22 listopada 1999 r. zaproponował temu organowi inne rozwiązanie (zamienne) dotyczące wykuszy. W piśmie z dnia 30 listopada 1999 r. organ wyraził zgodę na zaproponowane przez inwestora zmiany. Zauważyć trzeba, iż uzyskanie przez inwestora jedynie pisemnej zgody Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] – w/w pismo - na wprowadzenie rozwiązań zamiennych, nie przewidzianych w dokumentacji projektowej nie stanowi decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, do uzyskania której zobowiązany był inwestor dokonując istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Za zasadną należy więc uznać argumentację skargi, iż organy obu instancji m.in. "nie odniosły się w ogóle do kwestii niewykonania (...) nakazanych obowiązków i dopuszczenia do wprowadzenia rozwiązań zamiennych". Pominęły "istnienie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30.11.1999 r. (...) i znaczenia tego pisma dla omawianej sprawy" oraz nie odniosły się "do zarzutów niedopuszczalnej przez przepisy zmiany decyzji Nr [...] poprzez treść w/w pisma". Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. rozstrzygnięcia, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2000 r. zezwalająca A. N. na wznowienie robót budowlanych obarczona jest wadą stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa). Tym samym zostały więc naruszone przez organy obu instancji wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie w/w przepisów prawa powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).