VII SA/Wa 801/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2007 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala. Burmistrz Miasta [...] decyzja znak [...]wydaną dnia [...] maja 1997 r. na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał T. P. zaprzestać wykorzystywania magazynu pomocniczego wytwórni wód gazowanych, jako hurtowni z artykułami spożywczymi oraz piwem, a także przywrócić sposób użytkowania obiektu magazynu pomocniczego na opakowania wód gazowanych do sposobu zgodnego z wydanymi w dniach [...].07.1991 r. i [...].01.1995 r. pozwoleniami na budowę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] znak [...] wydaną dnia [...] lipca 1997 r. Decyzja organu odwoławczego była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 6 października 1999 r. w sprawie II SA/Ka 1264/97 skargę T. P. oddalił. W dniu [...] lipca 2006 r. T. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 1994 r. podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana przez niewłaściwy rzeczowo organ, tj. przez z-cę Burmistrza Miasta, a więc dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nadto obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ w niniejszej sprawie organ winien rozpatrzeć sprawę na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Po rozpatrzeniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzja Wojewody była weryfikowana przez Sąd, który oddalił skargę T. P., co oznacza, że decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie jest związany granicami skargi, ale zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. Oznacza to, że jest obowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 6 października 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 1264/97 oddalił skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r., to znaczy, że uchybienia, stanowiące o wadliwości decyzji, nie miały miejsca w rozpatrywanym przypadku. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do wydania decyzji merytorycznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku w odniesieniu do rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego, niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył T. P. podnosząc, że art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na który powołuje się organ odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego, wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. Ponieważ orzeczenie kończące postępowanie ze skargi na niezgodność z prawem decyzji Wojewody [...] zostało wydane dnia [...] października 1999 r., a wiec pod rządami dawnej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym – norma art. 153 w/w ustawy w tej sprawie nie może znaleźć zastosowania. Poza tym, we wniosku podniesiono, że zarzuty będące podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji nie były przedmiotem odrębnej oceny w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.10.1999 r., a więc organ nie jest ograniczony w możliwości merytorycznej ich oceny. Po rozpatrzeniu wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację podaną we wcześniejszej decyzji, a odnosząc się do argumentów dotyczących oceny prawnej zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, iż istotnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. weszła w życie już po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyroku z dnia 6.10.1999 r., jednakże zgodnie z przepisem art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1271 z późn. zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. z zastrzeżeniem art. 100 wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę, o której stanowi przepis art. 99 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak tez kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego, środkami przewidzianymi prawem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprawidłową ocenę zakresu mocy wiążącej prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego przed dniem 1.01.2004 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] lutego 2007 r., utrzymująca w mocy decyzje tego organu wydaną dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. z uwagi na to, że decyzja ta oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza Miasta [...] były kontrolowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a oddalenie przez Sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie oceną prawną. Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga nie jest zasadna. Decyzja, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontrolę tą Sąd przeprowadził, będąc niezwiązany granicami wniosków i zarzutów stron. Kontrola Sądu dotyczyła zatem nie tylko badania, czy występują naruszenia prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wzruszenia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jakie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lecz również czy występują kwalifikowane wady powodujące stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji (art. 22 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). W artykule 30 obowiązującej w dacie wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ Katowice wyroku oddalającego skargę T. P. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawarta była zasada, w myśl której ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ", co oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd i organ, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone w prawnie określonym trybie i oczywiście o ile nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2001 r. sygn. akt III SA 3377/00). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywało, że oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu, a próby stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez Sąd (oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem) są w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie Sądu. Z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci dokonanych przez Sąd ustaleń może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej. Jednak żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu pojęcie "organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia", o jakim mowa w art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obejmuje nie tylko organ załatwiający sprawę, ale także organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że niezastosowanie się przez organ administracyjny w postępowaniu nieważnościowym do oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego musiałoby skutkować uchyleniem takiej decyzji. W obecnym systemie sądownictwa administracyjnego wobec uchylenia ustawy o Naczelnym Sądzie | Administracyjnym obowiązuje art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o I ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia J 20 września 2002 r.). Stanowi on, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w trybie przewidzianym. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Wprawdzie organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności motywując taką odmowę brakiem podstaw prawnych do tego stwierdzenia wobec wcześniejszego dokonania sądowej kontroli decyzji, to jednak skutek prawny dla skarżącego jest w obu przypadkach jednakowy. Organ może bowiem dokonać merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego a więc w decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po rozpatrzeniu sprawy. Tym niemniej ta merytoryczna ocena sprowadzałaby się do wskazania wiążącej oceny sądowej kontroli decyzji na "dalszym" etapie postępowania nieważnościowego. Uchybienie to ma charakter formalny i nie ma wpływa na prawidłowość ostatecznego zakończenia sprawy w sposób dla skarżącego negatywny. Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) Sąd skargę -jako nieuzasadnioną oddalił.