VII SA/Wa 801/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz (...) kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) czerwca 2013 r., znak: (...) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: Minister), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: K.p.a.) po rozpoznaniu wniosku (...) (dalej także: Spółka) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) września 2011 r. znak: (...), odmawiającą Spółce stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2009 r. znak (...) (dalej także: źródłowa decyzja) o udzieleniu Stowarzyszeniu (...) (dalej także: Stowarzyszenie) zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej Minister wskazał, że w dniu (...) marca 2011 r. Spółka (...) wniosła na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z dnia (...) maja 2009 r. znak (...), zarzucając jej rażące naruszenie art. 104 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm., dalej: uPa), polegające na przyjęciu, że Stowarzyszenie, które zrzesza wydawców, spełnia przesłanki umożliwiające uznanie go za organizację zbiorowego zarządzania oraz wydanie mu zezwolenia na prowadzenie działalności określonej w kwestionowanej decyzji. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister decyzją z dnia (...) września 2011 r. znak: (...), odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia (...) maja 2009 r. znak (...) o udzieleniu Stowarzyszeniu (...) zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Od tej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła Spółka. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymując w mocy własną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji ostatecznej wskazał, że termin "twórca" jest jednym z podstawowych oraz kluczowych terminów na gruncie (...), przy czym termin ten nie został zdefiniowany przez ustawodawcę ani w przepisach cyt. ustawy, ani w żadnym innym akcie powszechnie obowiązującym. Organ uznał za konieczne odwołanie się do reguł celowościowych, a więc wzięcie pod uwagę celu, jaki chciał osiągnąć ustawodawca, ustanawiając art. 104 ust. 1 uPa w jego obowiązującym brzmieniu. Minister podkreślił, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Powyższa decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2013 r. została zaskarżona do WSA w Warszawie przez (...), która zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. rażące naruszenie art. 104 ust. 1 uPa w zw. z art. 8 ww. ustawy poprzez dokonanie błędnej i nieuprawnionej wykładni oraz przeprowadzenie dowolnej oceny prawnej treści ustawowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 104 ww. ustawy; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia (...) maja 2009 r. o udzieleniu Stowarzyszeniu Wydawców (...) zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia art. 104 ust. 1 uPa w zw. z art. 8 ww. ustawy; 3. naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji z dnia (...) września 2011 r.; 4. naruszenie art. 8 i 9 K.p.a. poprzez naruszenie ustawowego obowiązku udzielenia informacji publicznej; 5. naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. przez niedochowanie obowiązku bezstronności oraz stania na straży praworządności i zasady legalizmu oraz uwzględniania słusznych interesów obywateli, jak też pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów państwa; 6. naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 35 § 1 oraz art. 24 K.p.a. przez dwuletnią bezczynność organu obowiązanego do podjęcia decyzji w I i II instancji przez cały czas trwania obu kolejnych postępowań. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia (...) grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1931/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi (...) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) czerwca 2013 r. znak (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. Sąd I instancji uznał, że w sprawie zachodziła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30.12.2015 r. sygn. akt II OSK 997/14 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd administracyjny nie podzielił poglądu o naruszeniu powagi rzeczy osądzonej i nakazał uwzględnić zarówno ocenę prawną wyłożoną we własnym wyroku, jak i motywy wyroku w sprawie VII SA/Wa 1642/13. Na rozprawie strona skarżąca złożyła dwa pisma procesowe. W pierwszym z nich przedstawiła dodatkową argumentację wspierającą zarzuty skargi. W drugim domagała się przeprowadzenia przez Sąd dowodu z dwóch dokumentów dołączonych do pisma. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 ustawy p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Nadto wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 997/14, należy przywołać treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 1642/13. Orzekając we wskazanej sprawie WSA w Warszawie, na tle zbliżonego stanu faktycznego, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie dokonał oceny czy podmiot składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2009 r. znak (...) posiada w takim postępowaniu interes prawny. Podkreślić należy, iż był to wyłączny powód uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc tę okoliczność do przedmiotowej sprawy wskazać należy, że jedyną różnicą postępowania kontrolowanego w sprawie VII SA/Wa 1642/13 i w sprawie niniejszej jest podmiot żądający wszczęcia postępowania. W obu sprawach podmioty składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie brały udziału w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Podzielając zatem stanowisko WSA w Warszawie wyrażone w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1642/13, do którego odsyłał NSA we wskazanym wyżej wyroku wypada przypomnieć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się przepis art. 28 k.p.a., a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślić jednak należy, że przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że z akt sprawy wynika, iż , z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia (...) maja 2009 r. znak (...) wystąpiła (...) (dalej także: Spółka) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 104 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Decyzja ta - z (...) maja 2009 r. - została skierowana do Stowarzyszenia Wydawców (...) oraz Stowarzyszenia (...). Podstawą materialnoprawną tej decyzji był art. 104 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.). Zgodnie z art. 157 § 2 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wobec powyższego, skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji może być wszczęte albo na żądanie strony albo z urzędu, i nie ma wątpliwości, komu może przysługiwać w danej sprawie przymiot strony - obowiązkiem organu, do którego wpłynie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - w pierwszej kolejności jest ustalenie, czy wnioskodawca posiada interes prawny do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Jednocześnie wskazać należy, iż wnioskodawca, domagając się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinien wykazać własny przymiot strony poparty swoim interesem prawnym, a jeśli tego nie uczynił, to organ administracji publicznej obowiązany był wezwać wnioskodawcę o wykazanie swojego przymiotu strony w tej konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, wnioskodawca – (...) nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) maja 2009 r., we wniosku z dnia (...) lutego 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia (...) maja 2009 r. własnego interesu prawnego nie wykazał, a organ ten zasadniczej kwestii nie wyjaśnił. Nie przesądzając zatem rozstrzygnięcia, należało orzec jak w sentencji. Podkreślić należy, że stosownie do art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - jak w niniejszej sprawie - wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie natomiast z art. 127 § 1 kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji - czy to w trybie zwykłym czy nadzorczym, służy stronie odwołanie. Nie budzi zatem wątpliwości, że przepisy te jednoznacznie wskazują na, z jednej strony - konieczność wykazania przez dany podmiot własnego interesu prawnego w danej sprawie, czyli przymiotu strony, a z drugiej strony - na konieczność badania przez organ, na każdym etapie postępowania administracyjnego, czy strona posiada interes prawny w tej sprawie. Odstępstwa od zasady ogólnej trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne; uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych - jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej, natomiast wzruszenie ostatecznej decyzji będące wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem szczególnie wnikliwego postępowania, w pierwszej kolejności w zakresie posiadania lub nie interesu prawnego, czyli posiadania lub nie - przymiotu strony. Zdaniem Sądu, prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na wniosek podmiotu, któremu przymiot strony w danym postępowaniu nie przysługuje, stanowi rażące naruszenie wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych. Stwierdzenie przez Sąd opisanego wyżej uchybienia natury procesowej czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do zarzutów skargi. Sąd nie przeprowadził zawnioskowanych dowodów z uwagi na, że nie spełniały one warunków określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wydruk artykułu, jak też tekst uchwały ( bez jakiejkolwiek autoryzacji ) nie są dokumentami a poza tym w realiach niniejszej sprawy nie były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.