VII SA/Wa 803/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie K. pozwolenia na budowę – wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie targowiska w ramach programu pn. "Tworzymy nasz rynek" na działkach nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta M., na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, zmienił własną ww. decyzję nr [...] w ten sposób, że zatwierdził zamienne rysunki do dokumentacji zatwierdzonej decyzją nr [...], w zakresie zmiany projektu zagospodarowania terenu polegającej na zmianie miejsca usytuowania obiektu małej architektury (krzyża metalowego); inne warunki wynikające z decyzji nr [...] nie ulegają zmianie. Odwołanie do ww. decyzji złożył G. J., twierdząc, że protestuje przeciwko decyzji dotyczącej przestawieniu krzyża, ponieważ w miejscu usytuowania krzyża istnieje mogiła powstańcza z 1863 r. Obelisk z krzyżem i mogiłą wybudowano w roku 1910. Skarżący wniósł o uszanowanie pamięci historycznej i obiektu, który jest w ewidencji zabytków i dziedzictwa narodowego Miasta i Gminy K. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy ww. decyzję zmieniającą pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu Wojewoda, przywołując treść art. 36a ust. 1, art. 3 pkt 4, art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, stwierdził, że dokumentacja – rysunki zamienne do projektu budowlanego zostały uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który tym samym wyraził zgodę na usytuowanie krzyża w miejscu uwidocznionym na projekcie zagospodarowania terenu, rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę ds. higieniczno-sanitarnych. Z akt sprawy, zdaniem organu, wynika, że brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających, że krzyż został usytuowany w miejscu pochówku powstańców, a historycy, zdaniem organu, nie potwierdzają takiego faktu. Z uwagi na to, że krzyż znajduje się w środkowej części terenu targowiska, dostęp do niego zapewniony jest tylko w dni targowe, co nie sprzyja właściwej ekspozycji pomnika – symbolu walki bohaterskich polskich patriotów o niepodległość, a ponadto stwarza niebezpieczeństwo uszkodzenia pomnika – krzyża przez manewrujące samochody dostawcze czy osobowe sprzedawców. Organ stwierdził, że roboty budowlane związane ze zmianą lokalizacji krzyża dotyczą wyłącznie elementów składowych części naziemnej, i niezależnie od tego czy w tym miejscu był pochówek, czy też nie – na terenie dotychczasowej lokalizacji krzyża nie będą wykonywane prace ziemne, które naruszałyby grunt. Wyklucza się również możliwość i konieczność ewentualnej ekshumacji. W związku ze zmianą lokalizacji krzyża i wyeksponowaniem jego symbolicznego znaczenia wykonane zostaną następujące prace: renowacja krzyża i tablicy, renowacja granitowej podstawy, obudowa fundamentu nowymi płytami z granitu, wykonanie betonowej dekoracyjnej ramy okalającej krzyż, utwardzenie terenu i wygrodzenie miejsca lokalizacji krzyża. Zgodnie z informacją zawartą w projekcie, w miejscu dotychczasowej lokalizacji pomnika – krzyża będzie umieszczona płyta z napisem, że w tym miejscu stał "Krzyż upamiętniający powstańcze walki z lat 1863-1865", co oznacza, że zmiana lokalizacji i remont (w tym renowacja) z należytym poszanowaniem traktują wszystkie wartości historyczne, religijne, symboliczne i artystyczne. W miejscu nowego usytuowania krzyża, tj. od strony ulicy C. zapewniony będzie bezpośredni dostęp w celu np. złożenia kwiatów lub zapalenia zniczy. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. J., domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji organ I instancji. Skarga została uzupełniona pismami z 4 sierpnia 2014 r., 27 sierpnia 2014 r. oraz 2 lutego 2015 r. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7 i art. 107 § 3 oraz art. 8, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania Burmistrz Miasta K. wniósł o oddalenie skargi. Dopuszczone do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania stowarzyszenie – Towarzystwo Przyjaciół [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1438/14, oddalił skargę. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r, sygn. akt II OSK 1610/15 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznania sprawy stanowiska stron nie uległy zmianie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrola zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo też przepisu postępowania w stopniu mającym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez organ odwoławczy skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1610/15, uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1438/14, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający w tej sprawie, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku NSA, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach. Przez wykładnię prawa rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny poczynił uwagi wobec rozstrzygnięć organów administracyjnych i Sądu I instancji w trzech obszarach. Wskazał mianowicie, że przedmiotowy pomnik – krzyż chroniony był na podstawie § 14 pkt 5.1 lit. g miejscowego planu w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jednak w ramach art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 36a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w tej sprawie ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani przed Sądem I instancji nie ustalono na czym polega taki rodzaj ochrony zabytków i czy w związku z tym możliwe jest przeniesienie takiego obiektu, a jeżeli tak to w jakim trybie postępowania. W ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego na podstawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona. Z art. 36a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że w tym zakresie nie jest wystarczające stanowisko Burmistrza Gminy K. z dnia 3 kwietnia 2014 r., ponieważ w ogóle nie wyjaśnia zakresu ochrony konserwatorskiej jaką przewiduje plan miejscowy i stosowny wpis do gminnej ewidencji zabytków. Podobnie decyzje organów I i II instancji wyłącznie lakonicznie stwierdzają taką zgodność. Poczynione w tym zakresie ustalenia przez Sąd II instancji doprowadziły do wniosku, że na żadnym z dotychczasowych etapów postępowania w tej sprawie nie dokonano w takim zakresie odpowiedniej oceny prawnej. Kolejnym zagadnieniem wymagającym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienia jest problem nowego usytuowania krzyża w zgodzie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administarcyjny wskazał, że jest to o tyle istotna okoliczność, która wymaga wyjaśnienia, że projekt zagospodarowania terenu nie zawiera w tym zakresie zwymiarowania, a są to ustalenia, które mają związek z zapewnieniem odpowiedniego bezpieczeństwa użytkowników dróg. Brak jest też zgody zarządcy drogi na zmniejszenie odpowiednich odległości. Ponadto Sąd II instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oparta była poglądzie, że w dotychczasowym miejscu lokalizacji krzyża nie było mogiły. Jednak w trakcie realizacji inwestycji wyszły na jaw nowe okoliczności nieznane dotychczas organom administracyjnym, a mianowicie w miejscu "starej" lokalizacji krzyża jednak odkryto szczątki ludzkie, co potwierdza, że przedmiotem postępowania jest nie tyle pomnik upamiętniający Powstańców Styczniowych co mogiła powstańcza. Poza tym wbrew ocenie Wojewody z treści samego planu miejscowego wynika, że ochroną objęty jest pamiątkowy krzyż w miejscu powstańczej mogiły z 1863 r. Oznacza to, że w tej sprawie uwzględnieniu powinno podlegać, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest grób osób poległych w walkach o niepodległość, co może wskazywać, że przedmiotowa mogiła korzysta z ochrony prawnej przewidzianej ustawie z dnia 28 marca 1933 r. o grobach i cmentarzach wojennych (Dz. U. z 1933 r. Nr 39, poz. 311 ze zm.). Okoliczność ta wymaga uwzględnienia w kontekście zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego, w tym art. 35 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, ponieważ zgodnie z art. 5 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych przeprowadzanie robót ziemnych, wznoszenie pomników i innych urządzeń na cmentarzach i grobach wojennych wymaga zezwolenia wojewody. Mamy bowiem do czynienia ze szczególnym miejscem, które pozostaje pod opieką Państwa (art. 6 ust. 1 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych). Wynika to z tego, że groby wojenne bez względu na narodowość i wyznanie osób, w nich pochowanych, oraz formacje, do których osoby te należały, mają być pielęgnowane i otaczane należnym tym miejscom szacunkiem i powagą (art. 2 ustawy o grobach i cmentarzach wojennych). Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że przeprowadzone w tej sprawie postepowanie dowodowe nie wyjaśniło wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zatem postępowanie to naruszało przepisy postępowania, w szczególności art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organy administracyjne pozwoli ocenić, czy doszło również do naruszenia art. 36a ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie podkreślić należy, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (rządowej i samorządowej). "Sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, nie zastępuje go w czynnościach. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej. Poddanie działalności administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego oznacza, że w sprawach objętych tą kontrolą nadal mamy do czynienia ze sprawami administracyjnymi, organ administracji zaś, jako podmiot administrujący, nadal nie przestaje być odpowiedzialny za administrowanie (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, PiP 1999, z. 12, s. 23). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt II FSK 1067/09 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżone braki tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd nie mogąc zastępować organów administracyjnych w ustalaniu stanu faktycznego, zmuszony był uchylić zaskarżoną decyzję. Jednocześnie uznano, że zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania nie naruszy art. 136 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.