VII SA/Wa 804/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. i E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania J. K. i E. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...]sierpnia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia na J. K. i E. K. obowiązku wykonania rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gm. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]przeprowadził w dniu [...]stycznia 2011 r. czynności kontrolne, które wykazały, że na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gm. [...]znajduje się między innymi budynek mieszkalny z częścią biurową zlokalizowany w odległości 2,80m od ogrodzenia od strony działki nr [...], w odległości 3,25m od ogrodzenia działki nr [...]oraz w odległości 16,00m od strony drogi powiatowej. Budynek murowany z dachem kopertowym z lukarnami, dach pokryty blachodachówką. Budynek jest parterowy z użytkowym poddaszem mieszkalnym nadwieszonym na wykonanych filarach, wolnostojący i niepodpiwniczony. W trakcie kontroli J. i E. K. oświadczyli, że nie znają daty rozbudowy i nadbudowy budynku, gdyż w chwili nabycia nieruchomości tj. w październiku 2010 r. budynek istniał w obecnym stanie. W części budynku mieszkalnego znajduje się biuro o powierzchni użytkowej 35m2. J. i E. K. nie posiadają pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku. W toku postępowania wyjaśniającego M. S. złożyła oświadczenie, że obiekt oznaczony literą "[...]" to były budynek mleczarni (zlewni mleka), który został rozbudowany przez państwa K. na przestrzeni lat 2006-2008. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo J. K. z dnia [...]września 2010 r. skierowane do Wójta Gminy [...], z którego wynika, że w 2006 r. dokonano "modernizacji rozlewni mleka na budynek mieszkalny" a inwestorem robót była J. K.. W dniu [...]stycznia 2011 r. oświadczenia złożyli poprzedni właściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt tj. W. i G. M., wg. których na działce nr ewid. [...] (przed podziałem działka nr ewid. [...]) istniał budynek mleczarni, który został rozbudowany przez Państwa K. na przestrzeni lat 2006-2008. Państwo M. oświadczyli, że pomimo, iż byli właścicielami działki nr ewid. [...], nie byli inwestorami w/w zabudowy, ponieważ Państwo K. użytkowali w/w działkę od 2005 r. i byli inwestorami obiektów. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie w/w budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W dniu [...]marca 2013 r. przedłożono projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy w/w obiektu wraz z decyzją o warunkach zabudowy wyd. przez Wójta Gminy [...]obejmującej zmianę sposobu użytkowania i adaptację wraz z rozbudową istniejącego budynku usługowego (były punkt skupu mleka) na budynek mieszkalno-biurowy. W związku z tym, że przedłożony projekt zawierał braki i nieprawidłowości, organ powiatowy wydał na podstawie art 49 ust.3 postanowienie Nr [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. nakładające na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach w terminie 3-ch tygodni od dnia otrzymania postanowienia. Organ powiatowy, po wydaniu postanowienia Nr [...], wielokrotnie wzywał inwestorów i właścicieli przedmiotowego obiektu do uzupełnienia projektu. Decyzją z dnia [...]sierpnia 2015 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nakazał J. i E. K. rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni na terenie działki nr ew. [...]w związku z niespełnieniem obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]grudnia 2011 r. Organ I instancji wskazał, że z pozyskanych w dniu [...] kwietnia 2014 r. zdjęć lotniczych od Głównego [...]wynika, że podawane lata rozbudowy i nadbudowy obiektu przez Państwa K. są nieprawdziwe. Budynek nie istnieje bowiem na zdjęciu wykonanym [...]sierpnia 2004 r., a został on udokumentowany jako istniejący na zdjęciu lotniczym wykonanym [...]września 2009 r., zatem do rozbudowy i nadbudowy budynku doszło między 2006 a 2008 rokiem w warunkach samowoli budowlanej. Organ I instancji wskazał, że w związku z możliwością legalizacji samowolnie zbudowanych obiektów, wielokrotnie wzywał inwestorów do wykonania postanowienia nr [...]nakładającego obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Ponieważ nie wykonano nałożonego postanowieniem Nr [...]obowiązku, nie przedkładając kompletnych dokumentów, nie ma możliwości ustalenia zgodności wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że niewłaściwe sporządzony projekt budowlany zawierający niezgodne z prawem rozwiązania projektowe w zakresie przepisów techniczno- budowlanych oraz brak rozwiązań zasadniczych elementów wyposażenia budowlano- instalacyjnego (ogrzewanie budynku za pomocą instalacji zasilanej z baterii butli gazowych) uniemożliwia wydanie decyzji zatwierdzającej projekt. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]wskazał, że inwestor uniemożliwia legalizację obiektu nie przedkładając kompletnej dokumentacji projektowej, pomimo upływu ponad trzech lat od wyznaczonego na terminu na jej przedłożenie, dlatego obligatoryjnym stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. i E. K. zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania i wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący zarzucili, że niedopełnienie obowiązków jest winą organu powiatowego, bowiem za każdym razem były nowe wytyczne, gdzie projektant nie nadążał poprawiać projektów. Skarżący podnieśli przy tym, że czekali na nowe wytyczne z urzędu, bowiem [...]września 2015 r. weszło w życie nowe Prawo budowlane, dlatego wnieśli o zmianę terminu wykonania obowiązku, a organ wydał decyzję nr [...]o rozbiórce. Po rozpatrzeniu odwołania, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z rozbudową i nadbudową spornego budynku, inwestor powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować inwestycję. Ponieważ obowiązek powyższy nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną. Postanowieniem Nr [...]z dnia [...]grudnia 2011 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie w/w budynku oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, że organ stopnia podstawowego wielokrotnie wzywał inwestorów do przedstawienia dokumentacji mogącej stanowić podstawę legalizacji spornej inwestycji. W sposób zrozumiały wskazywał rodzaj wymaganych dokumentów oraz jasno określił konsekwencje niewywiązania się z obowiązku ich terminowego przedłożenia. Organ odwoławczy uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]uczynił zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, znajdującym normatywny wyraz w art. 9 i 11 k.p.a., bowiem kierował do inwestorów stosowne informacje i pouczenia, jednak pisma te zostały zignorowane przez inwestorów. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedstawiony przez inwestorów projekt budowlany spornej inwestycji przewiduje wykonanie dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonania nowych elementów budynku, w tym rozbudowy powiększającej powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. W opisie do projektu zagospodarowania terenu działki w pkt 5 wskazano, że nowym elementem projektowanym jest rozbudowa o wym. 2,25 x 3,12m na tyłach budynku o klatkę schodową. Zdaniem organu odwoławczego, organ powiatowy zasadnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na projektowaniu kolejnych elementów budynku, w tym jego rozbudowy. W ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na wykonanie zamierzonych robót budowlanych inwestor winien otrzymać stosowne odrębne zezwolenie. Postępowanie prowadzone na podstawie art 48 ustawy Prawo budowlane dotyczyć bowiem może jedynie ewentualnej legalizacji stanu faktycznego z dopuszczeniem wykonania tylko niezbędnych robót budowlanych, jednakże nie w zakresie wskazanym w niniejszej sprawie w opracowaniu projektowym przedłożonym w organie powiatowym. Na marginesie organ dodał, że zaproponowana w projekcie budowlanym dodatkowa rozbudowa jest sprzeczna z przepisami techniczno- budowlanymi w związku z niedopuszczalnym zbliżeniem przedmiotowego budynku do obiektu stanowiącego magazyn butli z gazem. Skargę na powyższą decyzję złożyli J. K. i E. K. wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 9, art. 77 § 1 i 80, art. 6 w zw. z art. 97 i 98, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. Zdaniem skarżących, niedopełnienie czynności nie wynikało z braku ich wykonania, lecz z określonej oceny przez organ złożonych już dokumentów. Skarżący zarzucili, że organ wyznaczył termin, który z uwagi na przewlekłość działania innej państwowej jednostki organizacyjnej - Państwowego Ośrodka Geodezji w [...]jak i działania innych osób, z przyczyn obiektywnych nie mógł być dotrzymany. W ocenie skarżących okoliczności te uzasadniały zawieszenie postępowania do czasu ustania przeszkody, w postaci możliwości uzyskania stosownej dokumentacji przez skarżących. Skarżący zarzucili, że nie zostali pouczeni o prawie do złożenia wniosku o zawieszenia postępowania w sprawie, celem uniknięcia negatywnych skutków związanych z upływem terminu zakreślonego przez organ. Skarżący wskazali również, że organ odwoławczy potwierdza zasadność oraz prawidłowość decyzji wydanej przez organ I instancji, nie podając jednak podstaw faktycznych jak i prawnych. Organ odwoławczy nie odniósł się do stawianych zarzutów w odwołaniu, lecz arbitralnie orzekł, iż termin na przedłożenie powyższych dokumentów był wystarczający. Zdaniem skarżących, tego typu lakoniczność a nawet brak jakiejkolwiek argumentacji wskazującej jakimi motywami kierował się organ, powoduje naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Odnosząc się do wskazywanej przez organ podstawy swojej decyzji dot. niezachowania odległości od magazynu składowania gazów, skarżący wskazali, że jest to bezpodstawny argument, albowiem odnośnie tego obiektu została wydana decyzja o rozbiórce. Jednocześnie skarżący wskazali, że wielokrotnie składali wniosek o wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], gdyż z uwagi na spór (wzajemne składanie zawiadomień o popełnieniu przestępstwa) trudno mówić o obiektywizmie ze strony organu. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego skarżący w licznych pismach wskazywali na fałszowanie dokumentów i braki w aktach administracyjnych oraz kierowali liczne zarzuty pod adresem pracowników organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skargę należało oddalić. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego Nr [...]z [...]stycznia 2016r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]nr [...]z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakazującą J. K. i E. K. wykonanie rozbiórki rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Na wstępie wyjaśnić należy ,iż w dniu 28 czerwca 2015r. weszła w życie ustawa dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31, które określając budowa jakich obiektów i wykonywanie jakich robót nie wymagają takiego pozwolenia. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący w latach 2005- 2008 rozbudowali i nadbudowali budynek mleczarni zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...]w wyniku czego powstał budynek mieszkalny z częścią biurową zlokalizowany w odległości 2,80m od ogrodzenia od strony działki nr [...], w odległości 3,25m od ogrodzenia działki nr [...]oraz w odległości 16,00m od strony drogi powiatowej. Co prawda skarżący stali się właścicielami przedmiotowej zabudowanej nieruchomości dopiero w 2010r., jednak od 2005r. skarżący byli użytkownikami nieruchomości i inwestorami. Powyższe okoliczności zostały potwierdzone poprzez oświadczenia poprzednich właścicieli W. i G. M., M. S., a przede wszystkim przez uzyskane w dniu [...]kwietnia 2014 r. zdjęcia lotnicze pochodzące od Głównego [...]z których wynika, że budynek nie istnieje na zdjęciu wykonanym [...]sierpnia 2004 r., a został on udokumentowany jako istniejący na zdjęciu lotniczym wykonanym [...]września 2009 r. Okolicznością bezsporną jest także fakt, że roboty te, prowadzone były bez wymaganego przepisem art. 28 ww. ustawy pozwolenia na budowę. Te oczywiste, potwierdzone materiałem dowodowym okoliczności, uprawniały, a wręcz zobowiązywały PINB do wdrożenia procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Konieczność orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego w formie decyzji administracyjnej, nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do wymogów określonych w k.p.a. Przepis art. 48 ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w ust. 3. Nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. Co prawda organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie Nr [...]z dnia [...]grudnia 2011r. na podstawie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów, jednak obowiązek ten nie został przez skarżących wykonany co w konsekwencji musiało skutkować obligatoryjnym nakazem rozbiórki na podstawie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego w dniu [...]marca 2013 r. przedłożono projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy w/w obiektu wraz z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy [...]obejmującej zmianę sposobu użytkowania i adaptację wraz z rozbudową istniejącego budynku usługowego (były punkt skupu mleka) na budynek mieszkalno-biurowy. Jednak związku z tym, że projekt zawierał braki i nieprawidłowości, organ postanowieniem Nr [...]z dnia [...]czerwca 2013 r., na podstawie art 49 ust.3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach w terminie 3-ch tygodni od dnia otrzymania postanowienia. Projekt nie został uzupełniony ani poprawiony, a ze względu na swoją wadliwość nie mógł być zaakceptowany przez organy nadzoru budowlanego, bowiem przewidywał między innymi wykonanie dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonania nowych elementów budynku, w tym rozbudowy powiększającej powierzchnię zabudowy i kubaturę budynku. W opisie do projektu zagospodarowania terenu działki w pkt 5 wskazano, że nowym elementem projektowanym jest rozbudowa o wym. 2,25 x 3,12m na tyłach budynku o klatkę schodową. Słusznie organy przyjęły, iż doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na projektowaniu kolejnych elementów budynku, w tym jego rozbudowy. Na takie roboty budowlane , stanowiące kolejną rozbudowę ,inwestor winien otrzymać stosowne odrębne zezwolenie. Należy także zauważyć, iż budynek mieszkalny z częścią biurową zlokalizowany jest w odległości 2,80m od ogrodzenia od strony działki nr [...], co pozostaje w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a przecież ewentualność zalegalizowania samowoli budowlanej uzależniona jest od faktu czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do zarzutu skargi odnoszące się do niemożności dotrzymania terminu wynikającego z postanowienia organu z dnia [...]grudnia 2011r., to należy podkreślić, iż od chwili wydania powyższego rozstrzygnięcia do daty decyzji rozbiórkowej minęło 3 lata i ponad siedem miesięcy w trakcie których organ wielokrotnie zwracał się do inwestorów o nadesłanie poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego umożliwiającego legalizację przedmiotowej samowoli. Należy podkreślić, iż procedura legalizacyjna zawarta w Prawie budowlanym jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. Uprawnieniem z którego skarżący nie skorzystali w konsekwencji czego organ miał obowiązek orzec rozbiórkę rozbudowy i nadbudowy budynku byłej mleczarni zlokalizowanej na terenie działki nr ew. [...]położonej w miejscowości [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).