VII SA/Wa 806/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Spółki W. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółkę Wodociągową w K. z siedzibą w K. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. znak: [...] wydana po rozpatrzeniu odwołania P. Ś. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. Ostatnio wymienioną decyzją organ wojewódzki, działając na wniosek Spółki Wodociągowej w K. z [...] grudnia 2009 r., stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] lipca 2007 r. znak: [...], którą nakazano Spółce Wodociągowej rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanej sieci wodociągowej przez działkę ewid. [...] położoną w miejscowości S. W podstawie prawnej tej decyzji organ wojewódzki wskazał przepis art. 156 § 1 pkt 5, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż zakwestionowana decyzja nie określa podmiotu, na którego decyzją tą nałożono obowiązek. Ustalenie podmiotu zobowiązanego nie jest możliwe ani na podstawie jej sentencji, ani uzasadnienia, a to oznacza, że od chwili jej wydania była trwale niewykonalna. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od wskazanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzającej nieważność decyzji z [...] lipca 2007 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu wojewódzkiego została wydana z naruszeniem art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a., gdyż doręczono ją jedynie stronie, tj. Spółce Wodociągowej w K., a nie jej pełnomocnikowi. Organ odwoławczy podał przy tym, iż w sprawie wskazana Spółka ustanowiła w dniu 12 listopada 2010 r. pełnomocnika i od tej daty należało wszelką korespondencję kierować do pełnomocnika strony. Doręczanie zaś w takich okolicznościach stronie jest bezskuteczne, a fakt niedoręczenia pełnomocnikowi jest równoznaczny z pominięciem strony i oznacza naruszenie ww. przepisów proceduralnych. Jednocześnie GINB podał, że skutków procesowych niedoręczenia pisma pełnomocnikowi nie można relatywizować na negatywne i pozytywne dla strony i bez znaczenia pozostaje, czy pominięcie pełnomocnika strony miały wpływ na wynik rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z tych też przyczyn GINB uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż to organ I instancji winien -przy ponownym rozpatrywaniu sprawy- zwróci uwagę na opisaną nieprawidłowość. Popełnionych w sprawie przez ten organ uchybień nie można bowiem konwalidować w postepowaniu odwoławczym, albowiem postępowanie stałoby się jednoinstancyjne, a to naruszałoby art. 15 k.p.a. W skardze do Sądu na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. skarżąca – Spółka Wodociągowa w K. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnoocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, iż przy jej wydaniu naruszono elementarne zasady postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja organu wojewódzkiego uchylona zaskarżoną decyzją GINB, była dla skarżącej korzystna, zgodna z jej żądaniem i skarżąca nie wnosiła od niej odwołania. Tymczasem organ odwoławczy rozpatrzył zarzutu, które potencjalnie mogłyby skarżącej przysługiwać w sytuacji wniesienia odwołania. Podkreślono, że brak dowodu doręczenia decyzji wydanej w I instancji mógł być brany pod uwagę jedynie w przypadku kiedy skarżąca wniosłaby również odwołanie od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu jak też organ nie może brać pod uwagę zarzutów, które potencjalnie przysługują stronie, ale z uwagi na fakt, że decyzja jest dla niej korzystna nie składa ona odwołania. I dalej, przywołując orzecznictwo podkreślono, że organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Wskazano także, że w niniejszej sprawie nie zostały uwzględnione zarzuty strony, która faktycznie wniosła odwołanie, lecz drugiej, która nie skorzystała z tego środka. Następnie podniesiono, że stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji GINB, iż pełnomocnik nie otrzymał decyzji nie jest zgodne ze stanem faktycznym, co najwyżej sporna może być data w jakiej pełnomocnikowi skarżącej Spółki została doręczona decyzja organu I instancji. Pełnomocnikowi Spółki dwukrotnie przez wydaniem zaskarżonej decyzji doręczono decyzję organu wojewódzkiego, za pierwszym razem decyzję pełnomocnikowi doręczył prezes Spółki, za drugim – organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ ten wskazał, że w rozdzielniku decyzji organu wojewódzkiego pełnomocnik skarżącej nie został wymieniony, jak również w aktach sprawy organu I instancji brak jest dowodu na doręczenie ww. decyzji pełnomocnikowi skarżącej. W piśmie procesowym z 14 października 2011 r. uczestnik postępowania – P. Ś. wniósł o zamknięcie wodociągu i wszczęcie postępowania z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o charakterze kasatoryjnym, wydana w postępowaniu nadzwyczajnym zainicjowanym przez skarżącą Spółkę. Powodem wydania tego typy decyzji przez organ odwoławczy było ustalenie, iż pełnomocnik skarżącej Spółki został pominięty przy doręczaniu decyzji organu I instancji. Bezspornym jest, że skarżąca w tym postępowaniu -prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności- była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata A. P. Pełnomocnictwo zostało złożone do akt w dniu 12 listopada 2010 r. (data wpływu do organu), a jego zakres nie budzi wątpliwości co do tego, iż wskazany pełnomocnik był umocowany do działania w niniejszej sprawie, przed organami administracji publicznej w związku ze złożonym przez Spółkę wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2007 r. Z powyższego wynika zatem, iż organ wojewódzki orzekając w niniejszej sprawie w I instancji obowiązany był doręczać wszelką korespondencję pełnomocnikowi Spółki (od momentu jego ustanowienia w sprawie), a nie Spółce. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na które wskazał organ II instancji w zaskarżonej decyzji, nie pozostawiają w tym zakresie żadnego wyboru organowi, co więcej – obligują organ administracji publicznej do takiego działania. Stanowi o tym wyraźnie w szczególności art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Tym samym, pominięcia pełnomocnika strony przy doręczaniu korespondencji, traktowane jest w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych jako pominięcie strony. Trzeba też zaznaczyć, iż stosownie do art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Przy czym, o doręczeniu decyzji i tym samym wprowadzeniu jej do obrotu prawnego można mówić jedynie wówczas, gdy doręczenie to było prawidłowe, a więc odbyło się w sposób przewidziany w Rozdziale 8 Kodeksu. W postanowieniu z 8 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSk 944/08, lex nr 506007), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że można mówić o wydaniu decyzji w postępowaniu, w którym strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, dopiero po doręczeniu tej decyzji pełnomocnikowi strony. Takiego skutku nie wywoła doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika. W wyroku z 27 stycznia 2010 r. (sygn. akt I SA/Kr 1787/09, lex nr 599985), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, iż doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Zatem, doręczenie decyzji stronie w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczy pełnomocnik nie ma żadnego znaczenia procesowego, ma jedynie charakter informacyjny. Od zgłoszenia się pełnomocnika procesowego w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie i wzywać do udziału w nich - nie na równi ze stroną, ale w pierwszej kolejności przed stroną. Pisma powinny być doręczane pełnomocnikom, a nie kierowane bezpośrednio do strony. W niniejszej sprawie, na co Sąd powyżej już zwracał uwagę, skarżąca Spółka ustanowiła pełnomocnika. Okoliczność ta nie została dostrzeżona przez organ wojewódzki i korespondencja (w tym decyzja z [...] grudnia 2010 r.) była kierowana do Spółki, a nie do jej pełnomocnika. Wbrew treści skargi, z akt administracyjnych nie wynika, aby decyzja organu wojewódzkiego wydana w sprawie w I instancji została doręczona pełnomocnikowi Spółki (w tym: przed wydaniem zaskarżonego do Sądu orzeczenia). Nie potwierdza tego ani rozdzielnik zawarty we wskazanej decyzji, ani zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach. Fakt zaś doręczenia tej decyzji przez prezesa Spółki, pełnomocnikowi tej Spółki nie stanowi o zastosowaniu art. 40 § 2 k.p.a. i nie mógł wobec tego mieć żadnego prawnego znaczenia w sprawie. Dostrzec przy tym trzeba, że skarżąca w skardze nie wykazała w żaden sposób, aby doszło do doręczenia decyzji organu wojewódzkiego jej pełnomocnikowi. W skardze powołano się jedynie na taką okoliczność, ale już daty, w której do doręczenia decyzji pełnomocnikowi doszło nie wskazano. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, iż Sąd kontrolował zaskarżoną decyzję biorąc pod uwagę akta administracyjne sprawy, a te bezspornie wskazują na pominięcie przy doręczaniu decyzji organu I instancji pełnomocnika ustanowionego w sprawie. W konsekwencji Sąd za prawidłowe uznał ustalenia GINB w tym zakresie i podzielił stanowisko tego organu o naruszeniu przez organ wojewódzki art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 i art. 32 k.p.a. Sąd podzielił także ocenę jaką dokonał organ II instancji w świetle dostrzeżonych nieprawidłowości i zgadza się z organem co do tego, że popełnione w I instancji uchybienia proceduralne nie mogły być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym i wymagały zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Pominięcie pełnomocnika strony przy doręczaniu decyzji wpływa na skuteczność wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego, a to powoduje, że nie ma możliwości naprawienia błędów popełnionych w tym zakresie w kolejnej instancji. Słusznie GINB zauważył, iż inna ocena sprawy prowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności uregulowanej w art. 15 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową w zaistniałym stanie sprawy. Na tak dokonaną ocenie nie mogła wpłynąć argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi. Nie można przede wszystkim zgodzić się ze skarżącą Spółką co do tego, że organ odwoławczy działał w tej sprawie niejako z urzędu. GINB zaskarżoną decyzję wydał nie z urzędu (bo tego uczynić niewątpliwie nie mógłby), ale po przeprowadzeniu postępowaniu odwoławczego zainicjowanego odwołaniem strony tego postepowania – P. Ś., a odwołanie to spełniało wymogi formalne i zostało wniesione z zachowaniem terminu. Wskazane odwołanie uruchomiło postępowanie odwoławcze, a zadaniem organu odwoławczego było ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, a z tego w żaden sposób nie wynika, aby postępowanie odwoławczy ograniczone było do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Dlatego też, w ocenie Sądu, nie ma w sprawie żadnego znaczenia fakt, iż naruszenie ww. przepisów proceduralnych nie zostało w odwołaniu podniesione oraz, że ewentualnie mogło być podniesione w odwołaniu Spółki, która jednak takiego środka zaskarżenia nie złożyła. Nie ma także znaczenia w sprawie fakt, iż na skutek stwierdzonych nieprawidłowości skarżąca Spółka nie poniosła negatywnych skutków (bo decyzja organu I instancji była dla niej korzystna). Sąd podziela bowiem pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 31 stycznia 2008 r. (sygn. akt III SA/Łd 616/07, lex nr 453018) i stwierdza, że w świetle przywołanych powyżej przepisów Kodeksu nie można dzielić skutków procesowych niedoręczenia pisma pełnomocnikowi na negatywne i pozytywne dla strony, i od tego uzależniać, czy naruszenie art. 40 § 2 i art. 109 § 1 k.p.a. miało charakter wymagający uchylenia decyzji wadliwie doręczonej, czy też. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.