VII SA/Wa 807/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta O. decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Parafii Rzymsko - Katolickiej św. [...] w Z. pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego na terenie działki nr ew. [...] przy w Z., gm. W. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując w decyzji z [...] grudnia 2005 r., iż strefa oddziaływania 50 metrów została zachowana i nie ogranicza sposobu zagospodarowania działek właścicieli sąsiednich nieruchomości. Skargę na ww. decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. J. Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ww. decyzję. Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2007 r. Starosta O. wznowił postępowanie administracyjne z sprawie pozwolenia na budowę cmentarza grzebalnego dla Parafii Rzymsko - Katolickiej [...] w Z. Wznowienie nastąpiło na skutek wniosku M. W. z dnia 22 września 2006 r. W dniu 21 lutego 2007 r. Parafia Rzymsko - Katolickaj [...] w Z. złożyła zażalenie na postanowienie Starosty O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Powyższemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 28, 148 oraz 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960 Nr 30 poz. 168 ze zm.) zw. dalej k.p.a. Wojewoda [...] w dniu [...] czerwca 2007 r. postanowieniem nr [...] uchylił w całości postanowienie Starosty O. Nr [...]z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie wznowienia postępowania, uznając na podstawie art. 150 § 1 k.p.a., że postępowanie wznowił organ niewłaściwy. Wojewoda [...], działając jako organ właściwy do wznowienia postępowania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 149 § 3, w zw. art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. W. z dnia 22 września 2006 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty O. Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. wskazując, że organ przede wszystkim musi ustalić, czy wniosek pochodzi od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Opierając się na przepisie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ doszedł do wniosku, że obszar oddziaływania zaprojektowanego obiektu obejmuje nieruchomości będące we władaniu inwestora (działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz częściowo działkę nr ew. [...]. Omyłkowo w treści decyzji Nr [...] wymieniono także działkę [...], na co wskazuje przyjęta w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, normatywna strefa oddziaływania pola grzebalnego cmentarza nie obejmująca swym zasięgiem działek M. W. Brak oddziaływania na działkę nr ew. [...] potwierdza także analiza załączonego do projektu rysunku Nr [...] oznaczonego jako program zagospodarowania terenu cmentarza, który przedstawia zaznaczoną 50m strefę oddziaływania terenu grzebalnego, która w stosunku do działek M. W. została zachowana. Stąd wyznaczona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, 50 metrowa strefa "sanitarna" została zachowana dla działek nr ew. [...] oraz [...] M. W. Organ podniósł, że bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, nie przesądza automatycznie o posiadaniu przymiotu strony przez podmiot, którego nieruchomość graniczy z terenem inwestycji. W związku z powyższym M. W. nie został uznany za stronę w postępowaniu administracyjnym. Organ stwierdził także, że w przedmiotowym przypadku, nawet gdyby działki M. W. znajdowały się w obszarze oddziaływania obiektu, to wniosek o wznowienie postępowania zostałby uznany za złożony po upływie przewidzianego przepisami postępowania administracyjnego terminu (art. 148 k.p.a.). Organ wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę cmentarza stała się ostateczna w dniu 5 grudnia 2005 r. Informacja o tym fakcie została doręczona M. W. w dniu 8 czerwca 2006 r. przy piśmie z dnia 22 maja 2006 r., w którym Wydział Rozwoju Regionalnego [...]UW (obecnie Wydział Infrastruktury) udzielił M. W. odpowiedzi na pismo/wniosek z dnia 1 marca 2006 r. w sprawie uznania go "jako strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę cmentarza parafialnego...". W pismach z dni 22 września 2006 r. oraz 18 grudnia 2006 r. M. W. zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako że nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Z akt sprawy wynika, że M. W. dowiedział się o decyzji podczas sesji Rady Gminy w dniu 16 lutego 2006 r. (treść wiadomości elektronicznej korespondencji między M. W. a pracownikiem Starostwa Powiatu O.), a o decyzji organu II instancji w tej sprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 22 maja 2006 r.). W dniu 24 lipca 2006 r. M. W. został także poinformowany przez Wydział Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego o terminie rozprawy sądowej przed WSA w sprawie ze skargi R. J. Termin do złożenia wniosku przez M. W. o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. upłynął zatem w dniu 9 lipca 2006 r. Wniosek M. W. z dnia 22 września 2006 r. został złożony po terminie przewidzianym w art. 148 K.p.a., dlatego też na tej podstawie należałoby odmówić wznowienia postępowania. W świetle powyższego organ uznał, że M. W. nie posiada legitymacji do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], złożył M. W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając ustalenia oraz argumentację organu I instancji, w szczególności, że wnioskujący nie zachował ustawowego terminu 1 miesiąca, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., do złożenia podania o wznowienie postępowania. Uchybienie tego terminu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutu M. W., który wskazuje, że 1 miesięczny termin został zachowany, z uwagi na wcześniejsze pisma tj. z dnia 20 lutego 2006 r. oraz z dnia 1 marca 2006 r. – organ podniósł, że ww. pisma nie stanowiły wniosku o wznowienie postępowania. Na powyższe pisma organ wojewódzki udzielił odpowiedzi pismami z dnia 22 maja 2006 r., oraz z dnia 24 lipca 2006 r. W związku z powyższym podnoszone argumenty merytoryczne dotyczące przymiotu strony M. W. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę cmentarza z uwagi na uchybienie terminu i odmowę wznowienia postępowania, nie mogły być przedmiotem rozważania w niniejszym postępowaniu. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należy odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty O. z dnia [...] września 2005 r., Nr [...]. Skargę do sądu administracyjnego złożył M. W. podnosząc, że jako strona dotrzymał terminu do wniesienia o wznowienie postępowania. Potwierdził, że o dniu wydania decyzji przez Starostę O. dowiedział się dnia 16 lutego 2006 r. Jednakże już w dniu 20 lutego 2006 r. w piśmie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie decyzji pozwolenia na budowę cmentarza oraz o uchylenie decyzji nr [...] Wójta Gminy W. w sprawie ustalenia lokalizacji cmentarza w Z. Ponadto w dniu 1 marca 2006 r. pismem do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Rozwoju Regionalnego w [...] zwrócił się o uznanie go jako strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę cmentarza. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd także nie jest związany zarzutami skargi. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot nie będący stroną – w ocenie organów obu instancji, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, pomimo, iż skarżący wyraźnie wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że zasadny jest zarzut dotyczący nieuprawnionego pominięcia przez organ administracji wniosku skarżącego z dnia 1 marca 2006 r. skierowanego do [...] Urzędu Wojewódzkiego, Wydział Rozwoju Regionalnego w [...] w którym, jak wynika już z samego tytułu pisma skarżący zwrócił się o uznanie go jako strony w postępowaniu zakończonym wydanym pozwoleniem na budowę cmentarza. Takie sformułowanie nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że po pierwsze, żądanie dotyczy decyzji ostatecznej, po drugie, że podano w nim przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jest też oczywiste, że nawet gdyby taką wątpliwość organ powziął, pomimo jasnej dyspozycji art. 235 § 1 k.p.a., to ze względu na zasady wyrażone w art. 7, 8 i 9 k.p.a. winien ją wyjaśnić, udzielając niezbędnych wskazówek. Z tych powodów pismo z dnia 1 marca 2006 r. (wpływ z dnia 7 marca 2005 r.), należało uznać, za żądanie wznowienia postępowania złożone w terminie, z podaniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ I instancji właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonał oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego, z kolei organ odwoławczy uzasadnił odmowę wznowienia postępowania negatywnym wynikiem ustaleń co do terminu złożenia wniosku. Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O tym, czy ustalenie dokonane w odniesieniu do interesu prawnego było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, co wymaga szerokiej analizy merytorycznej okoliczności sprawy, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku,. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brał w nim udziału z tego powodu, iż jego nieruchomość nie graniczy z działką inwestora i wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania narusza przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania można orzec dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.