VII SA/Wa 807/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu M. C. i S. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 lutego 2026 r. nr 159/OPO/2026 w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. C. i S. K. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 19 lutego 2026 r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2025 r. poz. 1691, dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418), po rozpatrzeniu odwołania K. O. i M. O. od decyzji Starosty P. z [...] października 2025 r. odmawiającej uchylenia decyzji własnej z 13 stycznia 2023 r., udzielającej M. C. i S. K. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej z ośmioma instalacjami gazowymi na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w P. , uchylił decyzję Starosty P. z [...] października 2025 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wyjaśniał, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonej decyzją Starosty P. z [...] stycznia 2023 r., w dniu 27 maja 2024 r. wystąpili K. O. i M. O. . We wniosku odwoływali się do przesłanki ustalonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. Starosta P. wznowił postępowanie zakończone decyzją z 13 stycznia 2023 r., a następnie decyzją z 22 października 2025 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z 13 stycznia 2023 r. uznając, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego uprawniającego do stwierdzenia, że planowana inwestycja ogranicza możliwość realizacji zabudowy na ich nieruchomości w toku postępowania o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od decyzji Starosty złożyli K. O. i M. O. . Wojewoda Mazowiecki uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podkreślał, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało oparte na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim wypadku organ rozpatrujący wniosek o wznowienie w postępowaniu wstępnym ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. W przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Wojewoda odkreślił, że weryfikacja dokumentacji sprawy wskazuje, iż zachowany został termin, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., do złożenia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Wojewody, organ I instancji przy ustaleniu, że wniosek o wznowienie dotyczy decyzji ostatecznej, została też powołana przesłanka wznowienia, a termin na złożenie wniosku został zachowany zasadnie wznowił postępowanie zakończone decyzją Starosty P. z [...] stycznia 2023 r. Następnie Wojewoda wskazywał, że przesłanką, na którą we powołano się we wniosku o wznowienie postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Dokonując kontroli prawidłowości zajętego przez Starostę P. rozstrzygnięcia Wojewoda wskazywał, że celowym jest wskazanie, iż stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Jednocześnie Wojewoda zaznaczał, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Jak wynika z dokumentacji sprawy, organ I instancji pismem z 27 maja 2025 r. wezwał wnioskodawców do wskazania indywidualnego interesu prawnego upoważniającego do występowania w postępowaniu w charakterze strony, poprzez wskazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, który powodowałby ograniczenie w zabudowie ich nieruchomości. Natomiast pismem z 29 maja 2025 r. Starosta P. wezwał inwestora do "wykazania zgodności projektowanej inwestycji z przepisami dotyczącymi przesłaniania i zacieniania określonymi w § 13, § 57, § 60, § 271-273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W odpowiedzi na powyższe wezwanie wykazując interes prawny pełnomocnik wnioskodawców wskazał m.in. na okoliczność naruszenia przez projektowaną inwestycję wymogów § 13, § 57, § 60 i § 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Z kolei przy piśmie z 23 czerwca 2025 r. inwestor przedłożył "analizę zacieniania, przesłaniania i nasłonecznienia projektowanej inwestycji, sporządzoną oddzielnie w dniach równonocy, tj. marzec i wrzesień". Z treści uzasadnienia skarżonej decyzji Starosty P. wynika, że organ I instancji dokonał weryfikacji projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty P. z [...] stycznia 2023 r., udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji w zestawieniu z przedłożonymi przez inwestora analizami i wymogami obowiązującego na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tej podstawie organ I instancji wysnuł wniosek, że "Po ponownym, wnikliwym przeanalizowaniu przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż projektowane obiekty zostały zlokalizowane zgodnie z wymogami § 12, 13, 19, 23, 36, 60 i 271-273 Rozporządzenia (...) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości, tym samym nie ma podstaw do uznania właścicieli działki nr ew. [...] za strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ew. [...] . Planowana inwestycja na działce nr ew. [...] nie ogranicza możliwości zabudowy na działkach sąsiednich". Niezależnie od ww. stanowiska organu I instancji Wojewoda Mazowiecki samodzielnie dokonał weryfikacji dokumentacji projektowej sprawy oraz analiz przekładanych przez inwestora mających na celu ustalenie, czy wnioskodawcom przysługuje przez pryzmat art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z [...] stycznia 2023 r. Zauważał zatem, że jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu projektowane budynki o wysokości 9,14 m (10,68m - wysokość całkowita) zostały zlokalizowane od strony zachodniej nieruchomości skarżących w odległości 5,16 m od granicy. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli: 1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż: a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, b) 35 m - dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m, 2) zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Reasumując powyższe ustalenia, w ocenie Wojewody Mazowieckiego projektowana inwestycja wpływa na możliwą potencjalną budowę nowego budynku, czy też rozbudowę, nadbudowę budynku istniejącego na nieruchomości wnioskodawców pod kątem spełnienia warunków § 13 ww. rozporządzenia. Wojewoda wskazywał, że przedłożona przez inwestora analiza przesłaniania budynku projektowanego nie uwzględnia potencjalnie możliwego, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymogami przepisów dotyczących lokalizacji budynków względem granic nieruchomości sąsiednich, powstania budynku o maksymalnej wysokości dopuszczonej planem - 11 m. Z zestawienia wskazanych parametrów wynika, że wymogi § 13 ww. rozporządzenia wyznaczają potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, i decydują o posiadaniu interesu prawnego do uczestniczenia jako strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji. Wnioskodawcy bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, zatem w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Już sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być więc nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać. Zgodność inwestycji z prawem (wymaganiami techniczno-budowlanymi) i brak oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią powodującego ograniczenie możliwości zagospodarowania tej działki to dwie odrębne i niezależne kategorie prawne. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że decyzja Starosty P. z [...] stycznia 2023 r. udzielająca M. C. i S. K. pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Niewątpliwie, skoro skarżący pozbawieni zostali prawa czynnego udziału w postępowaniu, pomimo że byli jego stroną, Starosta P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów. Dalej Wojewoda podkreślał, że stwierdzenie zaistnienia podnoszonej przesłanki wznowienia obliguje następnie organ prowadzący postępowanie do oceny, czy nie upłynął termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. oraz czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Należy zatem przeanalizować argumenty podnoszone przez wnioskodawców i ocenić ich zasadność. Jeśli okaże się, iż wskazywane przez wnioskodawców naruszenie przepisów prawa materialnego nie nastąpiło, stosownym będzie wydanie decyzji w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast w wyniku ponownej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie, z uwzględnieniem zarzutów przedstawionych przez stronę żądającą wznowienia postępowania, organ administracji dojdzie do wniosku, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest faktycznie nieprawidłowe, winien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylającą decyzję dotychczasową i na nowo rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym, jak podkreślał Wojewoda, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie przez organ odwoławczy. Zwracał w tym zakresie uwagę, że art. 136 § 1 k.p.a. uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa. Zachodziła zatem podstawa do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a., który umożliwia uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda zauważał jednocześnie, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji winien uwzględnić dokonane przez Wojewodę Mazowieckiego ustalenia, a następnie przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie ze wskazanymi wyżej wytycznymi. W sprzeciwie złożonym od opisanej wyżej decyzji Wojewody Mazowieckiego M. C. i S. K. podnosili zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek uzasadniających zastosowanie powołanego przepisu; 2. art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie potencjalnej i niepewnej możliwości rozbudowy, nadbudowy bądź budowy nowego budynku na nieruchomości K. O. oraz M. O. , stanowiącej działkę nr [...] , mimo że obecny stan zagospodarowania tej nieruchomości oraz obowiązujące ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku ani budowę nowego budynku na tej działce; 3. § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że projektowana inwestycja wpływa na potencjalną możliwość budowy nowego budynku, jak również rozbudowy lub nadbudowy istniejącego budynku na działce nr [...] pod kątem spełnienia wymogów § 13 rozporządzenia, podczas gdy przepis ten odnosi się wyłącznie do relacji pomiędzy projektowanym budynkiem a istniejącymi oknami pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w istniejących budynkach; 4. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że działka nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji oraz że w konsekwencji K. i M. O. powinni zostać uznani za strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 12 stycznia 2023 r. Wskazując na powyższe sprzeciwiający wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Mazowiecki wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Charakterystyczną cechą sprzeciwu jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. W myśl art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca np. na sytuację prawną stron niebiorących udziału w postępowaniu sądowym. Jak stanowi art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie wskazuje się, że podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej pozostaje stwierdzenie przez organ odwoławczy, że w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, który wydał zaskarżoną decyzję, dopuszczono się tego rodzaju poważnych naruszeń przepisów proceduralnych, które uzasadniają przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w celu wszechstronnego jej wyjaśnienia. Ustawowym warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest zatem wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. (tak: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023) Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. powinno być poprzedzone wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Powyższe oznacza po stronie sądu kontrolującego decyzję kasacyjną, obowiązek dokonania oceny, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w tym znaczeniu, czy okoliczności sprawy uprawniały organ odwoławczy do odstąpienia od ponownego i merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji objętej rozpoznawanym w niniejszej sprawie sprzeciwem Sąd skupił się zatem na ocenie, czy w realiach przedstawionej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Tak ustalony zakres sprawowanej kontroli pozwolił na przyjęcie, że warunki przedstawionej sprawy nie uzasadniały zastosowania przez Wojewodę Mazowieckiego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczności sprawy, z uwagi na tryb, w jakim zapadło kwestionowane sprzeciwem rozstrzygnięcie, wymagały zauważenia, że organ I instancji, po wznowieniu postępowania na wniosek K. O. i M. O. , odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z 12 stycznia 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydanej na rzecz M. C. i S. K. uznając, że wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu. Nie przywołali bowiem konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego jednoznacznie wynikałoby, że planowana inwestycja ogranicza możliwość realizacji zabudowy na ich nieruchomości. Nie ziściły się zatem przesłanki ze stanowiącego podstawę wznowienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu zależy zaznaczyć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. Wszczynając postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w pierwszej fazie, organ który wydał decyzję w pierwszej instancji bada, czy istnieją ustawowe przesłanki wznowienia określone enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Spełnienie wskazanego wymogu skutkuje wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które w drugiej fazie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.). Wznowione postępowanie może zakończyć się wyłącznie jednym z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W oparciu o ten przepis organ może wydać decyzję: 1) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.), albo 2) uchylić decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia i orzec na nowo co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), albo 3) stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, gdy występują przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 k.p.a.). Postępowanie wznowieniowe na podstawie przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest prowadzone zarówno co do tego czy wnioskodawca jest stroną z punktu widzenia materialnoprawnego, jak i co do spełnienia przesłanki z tegoż przepisu. Jeżeli bowiem okaże się, że wnioskodawca nie jest stroną (nie ma w sprawie interesu materialnoprawnego), to jednocześnie należy stwierdzić, że nie wystąpiła w sprawie faktycznie podstawa wznowienia, wymagana do przejęcia przez organ wznowieniowy do rozpatrzenia sprawy co do istoty i wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ustalenie przez organ orzekający w postępowaniu wznowieniowym, że nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo powołania jej we wniosku o wznowienie i wydania postanowienia o wznowieniu, skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że wstępny etap postępowania, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, nie został przez organ pierwszej instancji właściwie przeprowadzony, bowiem wbrew stanowisku organu I instancji projektowana inwestycja wpływa na możliwą potencjalną budowę nowego budynku, czy też rozbudowę, nadbudowę budynku istniejącego na nieruchomości wnioskodawców pod kątem spełniania warunków § 13 rozporządzenia wykonawczego. Powyższe decyduje o posiadaniu interesu prawnego do uczestniczenia jako strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę kwestionowanej inwestycji. Oznacza to, jak wynika z wywodów Wojewody, że doszło do wydania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z naruszeniem art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Powyższe nie mogło jednak stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy ma w swoich kompetencjach możliwość samodzielnej oceny tego, czy wnioskodawcom status stron rzeczywiście przysługuje. Wojewoda nie wskazał, aby ocena przysługiwania wnioskodawcom statusu stron w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Nie wskazał również, jakie przepisy prawa procesowego naruszył organ I instancji. Naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. było powiązane z wadliwością, do jakiej doszło przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie odnosiło się zaś do decyzji Starosty P. wydanej na skutek rozpoznanego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Nie wynika też z uzasadnienia, aby kwestii upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. nie mógł wyjaśnić Wojewoda w ramach uzupełniającego postępowania. Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się do tego, że po wniesieniu środka zaskarżenia dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy ma nie tylko prawo ale i obowiązek formułowania własnych ocen prawnych stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dlatego też fakt, że organ I instancji błędnie ocenił stan faktyczny przez pryzmat możliwych do zastosowania norm prawnych nie uzasadnia wydania decyzji w warunkach art. 138 § 2 k.p.a. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza zaś stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. (por. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992/3-4, poz. 95). Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Dlatego też stanowisko organu odwoławczego ocenić należy jako bezpodstawne uchylenie się od wydania decyzji merytorycznej w sprawie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zaistniały zatem przesłanki do zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. W związku ze stwierdzeniem, że wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.