VII SA/Wa 808/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Marcin Grabowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skarg Z. K., E. L., J. L., J. L., J. B., Z. W. i S. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego a) na rzecz skarżących E. L., J. L. i J. L. łącznie kwotę 600 zł (sześciuset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, b) na rzecz skarżącego J. B. łącznie kwotę 960 zł (dziewięciuset sześćdziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, c) na rzecz skarżących Z. W. i S. W. łącznie kwotę 940 zł (dziewięciuset czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm.), art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1994r. o autostradach płatnych(Dz.U. nr 127, poz. 627 ze zm.) oraz art. 24 i 28 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. nr 80, poz. 7210, po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji pod nazwą: "Budowa drogi ekspresowej[...] [...] – [...], Etap II- km. [...], zgodnie z przedłożonym przez wnioskodawcę Projektem zagospodarowania terenu, w zakresie działek wyszczególnionych w wykazie nr 2 stanowiącym załącznik do wniosku, z wyłączeniem działek wobec których inwestor nie posiada prawa do dysponowania ich terenem na cele budowlane, ujętych w wykazie nr 3, stanowiącym załącznik do ww. wniosku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ uznał, iż inwestor spełnił wszelkie wymagania dotyczące pozwolenia na budowę, w szczególności przedłożył niezbędne opinie i uzgodnienia, w tym Raport oddziaływania na środowisko, projekt oraz złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. B. oraz J., E. i J. L. J. B. wniósł o uchylenie decyzji. Zarzucił organom administracji, iż przy wydaniu decyzji nie wzięły pod uwagę jego uzasadnionych interesów, związanych z prowadzonym Zakładem [...]. Wyjaśnił, iż budowa drogi uniemożliwi rozwój zakładu z powodu zanieczyszczenia środowiska. Ponadto w przypadku wybudowania drugiej nitki drogi jego szamba będą ok. 25m od drogi, co jest niezgodne z prawem budowlanym. Sygn. akt VII SA 808/06 J., E. i J. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazali, iż przedmiotowa decyzja narusza ich prawo własności, zaś inwestor nie dysponuje prawem do gruntu na cele budowlane. Skarżący podkreślili, iż nie godzą się na przebieg drogi na działkach stanowiących ich własność. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2004r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy. Organ wskazał, iż inwestor wypełnił wszystkie warunki konieczne do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, złożył wniosek o pozwolenie w terminie ważności decyzji lokalizacyjnej, złożył oświadczenie o posiadanym prawie do nieruchomości na cele budowlane, czym wypełnił wymagania art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane oraz zapewnił zgodność projektu budowlanego z wymaganiami art. 35 ust. 1. Organ był zatem zobowiązany do wydania pozwolenia na budowę. Zarzuty podniesione w odwołaniach dotyczą lokalizacji obiektu budowlanego i nie mogły być rozpatrzone w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: Z. K., J. B., J. L., E. L. i J. L. oraz Z.i S.W. Z. K. zarzucił, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, iż jest właścicielem działki nr [...] położonej w P., przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej [...]. J. B. zarzucił decyzji naruszenie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Skarżący wskazał, iż przedstawiony projekt budowlany jest niezgodny z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszony został art. 7 i 77 kpa, z uwagi na to, iż nie uwzględniono interesów osób trzecich przy wydawaniu pozwolenia. Precyzując stanowisko Skarżący w kolejnym piśmie podkreślił, iż zarzuca decyzji naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego dotyczących niemożliwości wydania pozwolenia na budowę jedynie w zakresie poszczególnych odcinków drogi oraz naruszenie art. 33 Prawa budowlanego. Skarżący wskazał, iż zaskarżone pozwolenie Sygn. akt VII SA 808/06 na budowę obejmuje odcinki drogi z wyłączeniem jego działek. Budowa drogi zgodnie z pozwoleniem oznacza, iż na działkach skarżącego będzie przerwa w jej biegu co oznacza, iż droga nie będzie mogła funkcjonować. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych przez drogę rozumie się budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. J., E. i J. L. zarzucili decyzji naruszenie art. 107 kpa oraz wskazali, iż inwestor nie mógł wykazać się prawem do dysponowania ich nieruchomością na cele budowlane. Z. i S. W. zarzucili decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 88 oraz art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie. Podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 134, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie (art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skarga jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Sygn. akt VII SA 808/06 Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 Kpa oraz art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. "W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego" (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., sygn. akt SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Art. 33 ust.l. Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Organ odwoławczy nie zbadał, czy w wyniku podziału inwestycji, obiekty objęte pozwoleniem na budowę będą mogły samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest takie dzielenie projektu budowlanego w wyniku którego powstanie wprawdzie obiekt budowlany, jednakże niekompletny oraz nieprzydatny do takiego użytku dla jakiego został przeznaczony. Taki podział inwestycji, jak trafnie podnosi skarżący J. B., uniemożliwi korzystanie z niej zgodnie z jej funkcją, zaś konieczność uzupełnienia inwestycji może pozbawić osoby Sygn. akt VII SA 808/06 trzecie skutecznej obrony ich praw. Organ administracji zezwalając w drodze wyjątku, na podział inwestycji winien był dokonać analizy wpływu całej inwestycji na uprawnienia osób trzecich, a w szczególności na możliwość dalszego prowadzenia i rozbudowy Zakładu należącego do skarżącego J. B. Wbrew twierdzeniom organów zarzuty tego skarżącego nie dotyczyły jedynie lokalizacji drogi ekspresowej, lecz wskazywały na możliwość naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 79, poz. 690 z późn.zm.) dotyczących odległości planowanej drogi od szamb należących do skarżącego. Z akt sprawy wynika, iż analizę wpływu drogi ekspresowej na Zakład inwestor wykonał dopiero w czerwcu 2005, na etapie skargi do WSA w Warszawie. Wnioski płynące z tej ekspertyzy są odmienne od "Analizy...", przedstawionej przez Skarżącego J. B. Rozbieżności wynikające z powyższych ekspertyz powinny zostać wyjaśnione przez organy administracji zgodnie z regułami art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Wskazać ponadto należy, iż w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, decyzja lokalizacyjna , na podstawie której wydano kontrolowaną decyzje o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006r. sygn.a kt IV SA/Wa 2264/05 została ponownie uchylona. Sąd orzekający w tej sprawie wstrzymał wykonanie decyzji lokalizacyjnej do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż są rozbieżności w ustaleniu odległości zakładu J. B. od pasa drogowego. Z decyzji Ministra Infrastruktury wynikało, iż odległość ta wynosi 5Om, zaś z pomiarów dokonanych na zlecenie tego Skarżącego przez uprawnionego geodetę wynika, iż odległość ta wynosi 42m. Z uzasadnień kontrolowanych przez Sąd w tym postępowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika, jaką odległość brały pod uwagę organy architektoniczno - budowlane, uznając iż interesy osób trzecich nie zostały naruszone w wyniku wydanego pozwolenia na budowę. Pozostałe zarzuty skarżących , dotyczące m.in. braku dysponowania gruntem na cele budowlane, nie znalazły potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sygn. akt VII SA 808/06 Organ złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w takim zakresie jaki wynikał z wniosku o pozwolenie na budowę. W postępowaniu przed Sądem administracyjnym nie mogły być brane zarzuty dotyczące przyszłych wywłaszczeń, jak również wpływu drogi ekspresowej na uprawy rolne. Kwestie te mogą być rozpoznane przez sądy powszechne w ramach procesów cywilnych. Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że " niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 1998r., II SA 96/98). Nie przesądzając wyniku sprawy uznać należy, iż organ wydając kontrolowaną w tym postępowaniu decyzję powyższej analizy nie przeprowadził, co oznacza, iż wydanie zaskarżonej decyzji zapadło z naruszeniem art. 7 i 77 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, wobec nie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenia o kosztach znajdują uzasadnienie w art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.)