VII SA/Wa 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. Z. - Przedsiębiorstwa Usługowo Handlowego z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. Z. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], umarzającej wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], nakładającej na Zespól Szkół [...], inwestorowi budowy obowiązek wykonania w obiekcie "Dobudowa szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym", zlokalizowanym na działce nr [...] w P. przy ul. W. robót budowlanych naprawczych konstrukcji stalowej zgodnie z pkt 6 Wnioski końcowe ekspertyzy technicznej z [...].09.2009 r. opracowanej przez Rzeczoznawcę budowlanego mgr inź. J. K. w terminie do dnia 30.11.2009 r., w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], nałożył na inwestora - Zespół Szkół [...], obowiązek wykonania w obiekcie: "Dobudowa szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym", zlokalizowanym na działce nr [...] w P. przy ul. W. robót budowlanych naprawczych konstrukcji stalowej zgodnie z pkt 6 wnioski końcowe ekspertyzy technicznej z [...].09.2009r. opracowanej przez Rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. K. w terminie do dnia 30.11.2009 r, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009r, znak: [...]. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w w/w sprawie. Odwołanie od w/w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru wniosła E. Z., która nie brała udziału w postępowaniu zarówno przed organem I instancji jak II instancji (termin do wniesienia odwołania został obliczony, tak jak dla strony, tj. Zespołu Szkół [...]). Organ odwoławczy w merytorycznych motywach rozstrzygnięcia wskazał, że do podstawowych kompetencji ustawowych organu prowadzącego postępowanie administracyjne należy ustalenie istnienia legitymacji procesowej czynnej do wniesienia środka zaskarżenia. Podstawowe zagadnienie w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżący są stroną w niniejszym postępowaniu, a więc czy mają interes prawny rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego. Organ zauważył, że zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Zatem czy danemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Powołał się na pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997r., sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997, poz. 102), potwierdzony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 11 października 1999 r., sygn. OPS 11/99 (ONSA 2000/1/6), zgodnie z którym, kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego (w niniejszej sprawie do Prawa budowlanego). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 z późn. zm.). Stosownie do art. 52 Prawa budowlanego adresatem czynności wskazanych w art. 51 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ wskazał, że E. Z. swój przymiot strony wywodzi z faktu, iż jest właścicielką Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego wykonującego przedmiotowe roboty budowlane oraz stwierdził, że w świetle przepisów Prawa budowlanego wykonawca robót budowlanych nie posiada interesu prawnego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów tej ustawy. E. Z. zatem nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009 r, znak [...], jak również decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...]. Reasumując organ stwierdził, że odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną postępowania, co obligowało go do umorzenia postępowania odwoławczego. Organ zauważył nadto, że w aktach sprawy znajduje się nierozpatrzony (w przewidzianej przepisami prawa do tego formie), wniosek E. Z. z dnia [...] listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. Z. - Przedsiębiorstwo Usługowo-Handlowe w [...], zarzucając jej naruszenie przepisu art. 28 k.p.a., poprzez pominięcie skarżącej w postępowaniu. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca przedstawiła przebieg prowadzonego postępowania dotyczącego realizacji inwestycji, oraz stwierdziła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuszczając do udziału w postępowaniu strony jaką jest jej firma nie dał jej możliwości bronienia słusznych racji i nie ważne dla organu było to iż pierwotny projekt jest wadliwy i należy sprawę w sposób należyty wyjaśnić, cała procedura skupiła się na tym, aby wykluczyć za wszelką cenę dowody, które przedstawiła, z powodu iż nie jest stroną. E. Z. wskazała, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że obowiązek wykonania inwestycji, a tym samym zaleceń wynikających ze skarżonej decyzji spoczywa na jej firmie, wyczerpuje to więc wymagania zapisu art. 28 k.p.a. Skarżąca zauważyła ponadto, że zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant i kierownik budowy. Stwierdziła, że skoro w tym przypadku kierownikiem budowy jest pracownikiem jej firmy to tym samym reprezentuje on swojego pracodawcę, a firma w której pracuje ma obowiązek i prawo bronić jego słusznych racji przed urzędami i sądami. Zauważyła, że firma, którą reprezentuje kierownik budowy ponosi także wszelką odpowiedzialność prawną i finansową w przypadku jego błędów, a tym samym ma interes prawny w rozumieniu przepisu 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu jest przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem dla oceny dopuszczalności odwołania niezbędne jest zbadanie przez organ tego, czy odwołanie pochodzi od strony. Wskazać należy, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., OPS16/98, ONSA 1999/4/119). W ocenie Sądu, organ rozpoznający niniejszą sprawę przeprowadził postępowanie administracyjne, z poszanowaniem podstawowej zasady prawa administracyjnego, zawartej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Podstawą umorzenia postępowania odwoławczego, w niniejszej sprawie, było stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż E. Z., jako właścicielce firmy prowadzącej roboty budowlane przy realizacji obiektu "Dobudowa szatni połączonej łącznikiem z budynkiem szkolnym", nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu. Powyższe przekonanie organ, zasadnie oparł, na dyspozycji przepisu art. 28 k.p.a., który definiuje pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim się posługuje art. 28 k.p.a. oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego na podstawie, którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97). O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Organ odwoławczy zasadnie wywiódł interes prawny z normy art. 52 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Adresatem zaś czynności wskazanych w art. 51 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Skarżąca nie jest żadnym z podmiotów określonych w w/w przepisie. Tym samym nie posiada ona przymiotu strony, w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] września 2009 r., znak [...], jak również decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009r., Nr [...]. E. Z. swój przymiot strony wywodzi z faktu, że obowiązek wykonania inwestycji, a tym samym zaleceń wynikających ze skarżonej decyzji spoczywa na jej firmie. Ponadto powołuje się na przepis art. 17 Prawa budowlanego, zgodnie z którym uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru budowlanego, projektant i kierownik budowy. Twierdzi, że skoro kierownikiem budowy jest pracownik jej firmy to tym samym reprezentuje on swojego pracodawcę, a firma w której pracuje ma obowiązek i prawo bronić jego słusznych racji przed urzędami i sądami. Wskazać należy, że powyższe okoliczności wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego. To jest sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże tego zainteresowania nie może poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Wykonawcy robót budowlanych, projektanci, nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego objętego umową zawartą między wykonawcą robót, czy projektantem a inwestorem tego obiektu. Z umowy cywilnoprawnej z wykonawcą robót budowlanych nie można wyprowadzić interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym inwestycyjnego procesu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 581/07, Lex nr 500899). Stwierdzić także należy, że gdyby skarżąca była kierownikiem robót, a więc zgodnie z art. 17 Prawa budowlanego, uczestnikiem procesu budowlanego, nie oznaczałoby to, że posiada legalne prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji. Fakt, że jest się uczestnikiem procesu budowlanego nie oznacza jednocześnie, że jest się stroną postępowania administracyjnego. Mając na względzie, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.