VII SA/Wa 808/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r., nakazującej Miastu [...] dokonanie całkowitej rozbiórki piwnicy ziemnej o wymiarach 5,80m x 3,53m i wysokości 2,30m, zagłębionej około 1,80m na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...] (poprzednio działka o nr ew[...] ) – wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 7 kwietnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] przeprowadził kontrolę na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] przy ul. [...] , [...] i [...] . W jej wyniku ustalono, że na działce znajduje się m. in. ziemianka o wym. 5,80m x 3,53m i wysokości ok. 2,30m, (zagłębiona w gruncie około 1,80m), wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] nakazał Stowarzyszeniu "[...] " rozbiórkę przedmiotowej piwnicy ziemnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]sierpnia 2014r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] z dnia [...] maja 2009r., wobec ustalenia, iż Stowarzyszenie nie było inwestorem piwnicy ziemnej. Ponownie prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej piwnicy ziemnej oraz nałożył na miasto [...] obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Organ wszczynając postępowanie legalizacyjne uznał, iż w sprawie nie jest sporne, że właścicielem przedmiotowej działki jest m. [...] . Wynika to z prowadzonej dla tej nieruchomości księgi wieczystej Nr [...] . Z pisma Urzędu m. [...] z dnia [...] listopada 2014r. wynika nadto, że działki o nr [...] i [...]z obrębu [...] nie są przedmiotem umów dzierżawy, natomiast bezumownym użytkownikiem w/w działek jest Stowarzyszenie "[...]". W tych warunkach wobec braku wykonania przez zobowiązanego [...] - postanowienia z dnia [...] grudnia 2014r. organ nadzoru budowlanego orzekł rozbiórkę piwnicy ziemnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał nadto, iż podjął próby ustalenia inwestora piwnicy ziemnej. Pełnomocnik Stowarzyszenia "[...] ", które na podstawie zawartej z m[...] użytkowało działkę nr [...] i [...] , oświadczył do protokołu, że umowa dzierżawy wygasła w połowie 2004r., a Stowarzyszenie opuściło ten teren w dniu 30 października 2009r. i nie posiada żadnych dokumentów, z których wynikać by mogło, kto i kiedy wybudował przedmiotową piwnicę. Wobec braku możliwości ustalenia inwestora spornego obiektu organ, odwołując się do treści art. 52 ustawy Prawo budowlane, uznał iż podmiotem zobowiązanym do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego jest właściciel nieruchomości, a więc m. [...] . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] lutego 2016r. złożyło m. [...] reprezentowane przez Dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] . Decyzji zarzucono naruszenie art. 7, 77,80 i 107 § 3 kpa w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj.: 1) brak ustalenia kto był inwestorem obiektu; 2) błędne ustalenie, że obiekt nie posiada zarządcy w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego organ nie wykazał, że inwestorem było m. [...] i nie przeprowadził w tym zakresie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. W prowadzonej sprawie o rozbiórkę budynku zamieszkania zbiorowego usytuowanego na sąsiedniej działce i połączonej funkcjonalnie z piwnicą ziemną będącą przedmiotem niniejszej sprawy, organ ustalił, że budynek ten częściowo powstał dla spółki [...] ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] ). Organ nie zwrócił się jednak do tego podmiotu o wyjaśnienie, czy była również inwestorem, który wybudował piwnicę ziemną i czy posiada dokumentację sprawy. Organ zwrócił się jedynie do Stowarzyszenia "[...] ", a ostatecznie wskazał, że nie można ustalić, kto był inwestorem obiektu. Ustalenia te mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ kolejność podmiotów zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane nie jest przypadkowa, a obowiązkami tymi w pierwszej kolejności powinien zostać obarczony sprawca samowoli budowlanej. Skarżący wywodził także, iż organ w niewystarczający sposób uzasadnił uznanie, że obowiązkiem powinien być obciążony skarżący, nie zaś faktyczny zarządca obiektu – Stowarzyszenie "[...]" . Dokonane przez organ ustalenie, że użytkujące piwnicę stowarzyszenie "[...] " nie jest zarządcą obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego poparte zostało jedynie stwierdzeniem, że brak jest umowy o zarządzaniu zawartej w formie pisemnej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponadto całkowicie pominął okoliczność, że organy nadzoru budowlanego posługują się konstrukcją "faktycznego zarządcy" nieruchomości uzasadniając nałożenie obowiązków wynikających z ustawy – Prawo budowlane. Okoliczność taka jest ustalana w szczególności w przypadku, gdy podmiot taki pobiera opłaty za wykonywanie czynności oraz decyduje o osobach korzystających z obiektu. Taka sytuacja ma najprawdopodobniej miejsce w niniejszej sprawie, czego organ nie zbadał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718 – dalej: p.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organ administracji nie naruszył prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolując we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016r. Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Z akt postępowania wynika, że piwnica ziemna znajdująca się na działce nr [...] przy ul. [...] stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym jej budowa wymagała uzyskania stosownej zgody organu architektoniczno – budowlanego (decyzja o pozwoleniu na budowę). Brak takiej decyzji oznacza samowolę budowlaną. Wszczęte przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę piwnicy ziemnej. Decyzja zobowiązująca m. [...] do wykonania rozbiórki opierała się na ustaleniu, iż obiekt budowlany stanowiący budowlę ziemną znajduje się na nieruchomości będącej własnością zobowiązanego. Miasto [...] kwestionując skierowany do niego nakaz rozbiórki, jako podstawowy zarzut podnosiło brak ustalenia inwestora obiektu, gdyż to do niego bądź do zarządcy obiektu powinien być skierowany nakaz rozbiórki. Wskazać w związku z tym należy, iż art. 52 ustawy Prawo budowlane expressis verbis wskazuje podmioty zobowiązane do dokonania czynności objętych decyzjami o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podmiotami tymi są inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowoadministracyjne wykładając przywołany przepis wskazują, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki powinien być obciążony inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietna 2000r., II SA/Ka 2059/98 ........). Ustalony w sprawie stan własności nieruchomości, na której znajduje się piwnica ziemna nie budzi żadnych wątpliwości. Działka nr ew. [...], poprzednio nr ew. [...] stanowi własność m. [...] , co wynika z prowadzonej dla tej nieruchomości Księgi wieczystej Nr [...] W sprawie nie jest także sporne, że przedmiotowy obiekt budowlany, niezależnie od wątpliwości co do dokładnego określenia daty jego wzniesienia, został pobudowany w warunkach samowoli budowlanej. Oznacza to, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 48 kc, wszystko co znajduje się na gruncie, jest jego częścią składową, w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, a zatem nałożenie obowiązku na właściciela nieruchomości , w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być uznane za wadliwe. Nie można zgodzić się także ze skarżącym, iż Stowarzyszenie "[...]" jest zarządcą przedmiotowego obiektu. Zarządca obiektu to w szczególności zawodowy zarządca nieruchomości działający na zasadach określonych w art. 184 – 190 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – w takich przypadkach zarządcą obiektu będzie osoba fizyczna posiadająca licencję zawodową zarządcy nieruchomości (art. 184 ust. 2 powołanej ustawy). Zarządca obiektu to również podmiot sprawujący trwały zarząd na mocy art. 43 – 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami , w imieniu którego działają osoby reprezentujące ten podmiot jako organ lub na podstawie udzielonych pełnomocnictw. Zarządcą jest także osoba fizyczna lub prawna sprawująca zarząd na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy z 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r Nr 80, poz. 90 ze zm.). Za zarządców można również uznać inne osoby, które na podstawie umów zawartych z właścicielem danego obiektu sprawują czynności wchodzące w zakres administrowania nieruchomością. W świetle przywołanych regulacji w ocenie Sądu, Stowarzyszenie "[...]" nie może być uznane za zarządcę tegoż obiektu. Z tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718) orzekł, jak w sentencji.