VII SA/Wa 81/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] - utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] października 2012 r., nakładające na [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...], grzywnę w wysokości 50.000,00 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. Organ zauważył, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., nakazał przedsiębiorstwu [...][...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...], jako zarządcy wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w [...], w km 5,808 linii kolejowej Nr [...] [...], zlokalizowanego na działce Nr [...], na terenie zamkniętym, w terminie do 15 grudnia 2011 r., usunięcie nieprawidłowości poprzez: 1) reprofilację całości ubytków skrzydeł przyczółków z ich wzmocnieniem, 2) naprawę pęknięcia przyczółka od strony [...], 3) naprawę odwodnienia. Zobowiązana Spółka od ww. decyzji nie odwołała się. Wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ egzekucyjny upomnieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wezwał [...][...] [...] [...][...] [...] S.A. [...] [...][...] w [...] do niezwłocznego wykonania obowiązku. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który wszczął postepowanie egzekucyjne. Następnie, postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] grzywnę w wysokości 50.000,00 zł. (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w wymienionym tytule wykonawczym. Dalej, argumentując zaskarżone postanowieni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 – dalej zwaną ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Organ II instancji podniósł również, że stosownie art. 125 i 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny - o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte - podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na jego wniosek. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest obowiązek o charakterze niepieniężnym, bowiem dotyczy wykonania decyzji nakazującej [...] [...][...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] naprawę przyczółków wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w [...]. Konieczność pilnej naprawy tychże przyczółków został wskazany w treści protokołu z kontroli okresowej z dnia 8 lipca 2011 r. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że nie dokonano koniecznych napraw pomimo własnych deklaracji zobowiązanej Spółki. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zły stan techniczny i estetyczny przyczółków (wysunięte ciosy kamienne ściany oporowej ), obligowało organ nadzoru budowlanego do działań prewencyjnych. W kontekście powyższego organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpił interes społeczny ani słuszny interes strony, który uzasadniałby postulowane przez odwołującą się Spółkę uchylenie grzywny. Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nie może zgodzić się z argumentem, iż przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu, bowiem w przedmiotowej sprawie adresat został jednoznacznie wskazany, jako spółka akcyjna - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] [...] [...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze. zm.), działający w pełnej nazwie pod firmą "[...] [...] [...] [...] [...] [...] Spółka Akcyjna". W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, użycie słowa "przedsiębiorstwo" przed nazwą własną "[...] [...] [...] [...] Spółka Akcyjna" nie przesądza, że organowi I instancji chodziło o firmę "przedsiębiorstwo państwowe [...] [...] [...]" definiowaną w art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...] [...] [...]" (Dz. U. Nr 95, poz. 474 ze. zm.). Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że deklaracje Spółki, że roboty budowlane dotyczące naprawy przyczółków zostały fizycznie rozpoczęte, nie mają potwierdzenia w zgromadzonych aktach. Ze zdjęć załączonych do protokołu z kontroli z dnia [...] września 2012 r. nie wynika aby jakiekolwiek roboty budowlane przy wysuniętych ciosach kamiennych ściany oporowej były realizowane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. złożyły [...] [...] [...] [...] [...] [...] Spółka Akcyjna, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 7 § 2 w związku 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, przez uznanie, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, mimo, że skarżący w dacie wydania postanowienia był w trakcie wykonywania nałożonego na niego obowiązku; - art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie dowodów z dokumentów - pism skarżącego z dat: 17 kwietnia 2012 r., 22 sierpnia 2012 r. których treść wskazywała, że skarżący przystąpił do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Uzasadniając skargę skarżąca Spółka wskazała, iż przeprowadzenie robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości jest przedsięwzięciem wymagającym znacznych nakładów finansowych. Wymaga ono zabezpieczenia w planie finansowym skarżącej Spółki określonych środków. Nadto skarżąca jest zobowiązana na podstawie obowiązujących u niego regulacji przeprowadzić postępowanie celem wyboru wykonawcy zadania polegającego na naprawie wiaduktu. Ponadto, skarżąca Spółka wskazała, że istotna w sprawie jest okoliczność, iż w dacie wydania tytułu wykonawczego ([...] kwietnia 2012 r.) toczyło się już postępowanie przedmiotem, którego był wybór wykonawcy zadania; zawarcie stosownej umowy z wykonawcą nastąpiło w dniu [...] maja 2012 r. Skarżąca wskazała także, że specyfika tego zadania - w tym okoliczność, iż roboty budowlane miały być przeprowadzone na czynnym wiadukcie, pod którym jest usytuowana droga gminna - sprawiła, że nie było możliwe natychmiastowe przystąpienie do wykonywania wymaganych robót naprawczych. Niezależnie bowiem od konieczności dokonania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, wymagane było opracowanie dokumentacji projektowej robót, jej uzgodnienie z właściwymi organami, wykonania projektu organizacji ruchu oraz uzyskanie decyzji zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego. W związku z tym, w ocenie skarżącej Spółki, organ II instancji całkowicie błędnie uznał, że fakt, iż w dniu 11 września 2012 r. nie były wykonywane roboty budowlane w wiadukcie jest równoznaczny z tym, że skarżąca nie przedsięwzięła żadnych działań celem wykonania nałożonego na niego obowiązku wykonania określonych prac. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zauważa, iż w przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz że wydanie przez organ I instancji postanowienia Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt niniejszej sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., nakazał przedsiębiorstwu [...] [...] [...] [...] [...] [...]S.A. [...][...] [...] w [...], jako zarządcy wiaduktu kolejowego nad ul. [...] w [...], w km 5,808 linii kolejowej Nr [...] [...], zlokalizowanego na działce Nr [...], na terenie zamkniętym, w terminie do 15 grudnia 2011 r., usunięcie nieprawidłowości poprzez: 1) reprofilację całości ubytków skrzydeł przyczółków z ich wzmocnieniem, 2) naprawę pęknięcia przyczółka od strony [...], 3) naprawę odwodnienia. Zobowiązana Spółka od ww. decyzji nie odwołała się. Tym samym decyzja ta uzyskała walor decyzji ostatecznej. Z akt przedmiotowej sprawy wynika również, że wobec niewykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, organ egzekucyjny upomnieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wezwał [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] do niezwłocznego wykonania obowiązku, a następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr [...], który wszczął przedmiotowe postępowanie egzekucyjne. W sprawie dokonano, w dniu 11 września 2012 r. czynności kontrolnych mających na celu ustalenie, czy wykonano obowiązek usunięcia nieprawidłowości wiaduktu kolejowego wynikający z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. W wyniku wymienionych czynności kontrolnych ustalono bezspornie, że [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] nie wykonały całkowicie obowiązku wynikającego z wymienionej decyzji Nr [...]. Wskazać należy, iż brak całkowitego wykonania przez [...] [...] [...] [...] [...] [...] S.A. [...] [...] [...] w [...] obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej usuniecie nieprawidłowości stanowił podstawę dla organu nadzoru budowlanego do orzeczenia, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50.000,00 złotych (słownie: pięćdziesiąt tysięcy złotych). Zgodnie z art. 119 § 1 ww. ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak trafnie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Stosownie do art. 122 §1 i § 2 wymienionej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: - wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nie uiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; - wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Stwierdzić trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając postanowienie Nr [...] zastosował się do wytycznych przywołanego przepisu tj. wystawił w dniu [...] kwietnia 2012 r. tytuł wykonawczy Nr [...], który wszczął przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a w samym postanowieniu zawarł wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w trybie natychmiastowym i poinformował, iż w przypadku jego niewykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu zasadnym więc było utrzymanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. w mocy postanowienia organu I instancji Nr [...]. Mając na uwadze zarzuty skargi stanowiące o tym, że skarżąca Spółka w trakcie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia była już w trakcie wykonywania nałożonego obowiązku, nie mają potwierdzenia w zgromadzonych aktach. Ze zdjęć załączonych do protokołu z kontroli z dnia 11 września 2012 r. nie wynika aby jakiekolwiek roboty budowlane przy wysuniętych ciosach kamiennych ściany oporowej były realizowane. Za wykonywanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...], nie mogą natomiast zostać uznane czynności podejmowane przez skarżąca zmierzające do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych takie jak: zabezpieczenie w planie finansowym skarżącej Spółki określonych środków, przeprowadzenie postępowania celem wyboru wykonawcy zadania polegającego na naprawie wiaduktu i zawarcie umowy z wykonawcą, dokonanie zgłoszenia robot budowlanych, opracowanie dokumentacji projektowej, uzyskanie uzgodnień, czy decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. W tym miejscu należy wskazać fakty uzasadniające wydanie zaskarżonego postanowienia. Nie ulega wątpliwości, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2011r. określiła termin wykonania obowiązku do dnia [...] grudnia 2011r. Tytuł wykonawczy Nr [...] wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu [...] kwietnia 2012r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu [...] października 2012r. Od daty wyekspirowania terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej do daty wydania zaskarżonego postanowienia minęło ponad 11 miesięcy zaś do dnia zawarcia umowy pomiędzy zobowiązaną spółką a wykonawcą ponad 5miesiećy ( [...] maj 2012r )., a ponad 8 miesięcy od dnia nałożenia obowiązku decyzją z dnia [...] września 2011r. Powyższe okoliczności świadczą o opieszałości realizacji obowiązku przez skarżącą spółkę i w pełni uzasadniają działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy także dodać, iż wykonanie decyzji rodzi po stronie zobowiązanego prawo domagania się zwrotu uiszczonej w całości grzywny w celu przymuszenia. Na marginesie jedynie wskazać należy, iż odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w zażaleniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, że nie może zgodzić się z argumentem, iż przedmiotowe postanowienie zostało skierowane do niewłaściwego podmiotu. W przedmiotowej sprawie adresat został jednoznacznie wskazany, jako spółka akcyjna - zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...] [...] [...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze. zm.), działający w pełnej nazwie pod firmą "[...] [...] [...] [...] [...] [...] Spółka Akcyjna". Użycie słowa "przedsiębiorstwo" przed nazwą własną "[...] [...] [...] [...] Spółka Akcyjna" rzeczywiście nie przesądza, że organowi I instancji chodziło o firmę "przedsiębiorstwo państwowe [...] [...][...]" definiowaną w art. 1 ust 1 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...] [...] [...]" (Dz. U. Nr 95, poz. 474 ze. zm.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w jak wyroku w trybie przepisu art. 151 p.p.s.a.