VII SA/Wa 810/12

AVSygn. akt VII SA/Wa 810/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. J. - zarządcy przymusowego nieruchomości wspólnej budynku przy ul. (...) w (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) stycznia 2012 r., nr (...) w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez A. J. – zarządcę przymusowego nieruchomości wspólnej przy ul. [...] w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z [...] stycznia 2012 r. Nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] października 2011 r. Nr [...]. Wymienioną decyzją z [...] października 2011 r., organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. Nr 243 z 2010 r., poz. 1623 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], nakazał A. J. – zarządcy nieruchomości przy ul. [...] w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości występujących w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W., poprzez wykonanie robót wskazanych w: 1. protokole z 5-letniego przeglądu technicznego budynku sporządzonego w maju 2010 r., poprzez: a. remont dachu i częściowo jego konstrukcji, b. remont balkonów, c. wykonanie izolacji pionowej piwnic z opaską, d. zadaszenie okienek piwnicznych, e. wymianę obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych, f. naprawę kominów ponad dachem; 2. protokole nr [...] z [...] maja 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych i podłączeń, sporządzonej przez mistrza kominiarskiego Jerzego Przygoda, tj.: a. uszczelnić przewody spalinowe wkładami typu Alufol, b. podłączyć termę gazową z lokalu nr 9 do przewodu kominowego, c. zdemontować urządzenia mechaniczne w lokalu nr [...] i [...] podłączone do przewodów kominowych, d. wymienić rurę aluminiową łączącą przewód spalinowy z piecykiem gazowym na rurę blachy stalowej ocynkowanej. Jednocześnie organ określił, iż obowiązek z pkt 1 podlega wykonaniu w terminie 1 miesiąca od daty, kiedy decyzja niniejsza stanie się ostateczna, zaś z pkt 2 w terminie 1 roku od tej daty. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że przeprowadzone dwukrotnie oględziny przedmiotowego budynku wykazały zły stan techniczny tego obiektu. Stwierdzono w poziomie piwnic i parteru liczne spurchlenia i zawilgocenia ścian zarówno od strony zewnętrznej, jak i wewnętrznej. Z dokumentów przedłożonych przez zarządcę budynku wynika, ze nieprawidłowy jest stan techniczny tynków na elewacji oraz w częściach ogólnodostępnych. Płyty balkonowe są zniszczone z odsłoniętym zbrojeniem. Zniszczone są również kominy ponad dachem. Dalej, organ wskazał na aktualne przeglądy techniczne dokonywane w budynku (potwierdzające taki stan techniczny), w tym protokół z 5-letniego przeglądu technicznego sporządzony w maju 2010 r. oraz protokół z 20 maja 2011 r. z okresowej kontroli przewodów kominowych i podłączeń, w którym to stwierdzono nieszczelność przewodów kominowych, nieprawidłowe podłączenia urządzeń mechanicznych do przewodu kominowego oraz odprowadzenia spalin z pieca gazowego nieprawidłowo wykonanym przewodem. W konsekwencji organ stwierdził, że ustalenia dokonane podczas kontroli oraz wynikające z przedłożonych przez zarządcę obiektu aktualnych dokumentów wskazują na konieczność podjęcia działań w ramach nadzoru budowlanego i wydania decyzji w trybie art. 66 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na koniec organ podał, iż ze złożonych wyjaśnień i dokumentów w tej sprawie wynika, że postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. Sąd Rejonowy [...] w Warszawie I Wydział Cywilny ustanowił A. J. przymusowym zarządcą nieruchomości wspólnej budynku przy ul. [...] w W. W odwołaniu od tej decyzji A. J. wskazał, że nie kwestionuje zawartych w niej stwierdzeń dotyczących stanu technicznego budynku, a także potrzeby wykonania nakazanych robót, wnosi jednak o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 1, z uwagi na brak środków finansowych umożliwiających wykonanie orzeczenia w tej części w zakreślonym terminie. Podał jednocześnie, że wartość prac określonych w pkt 1 decyzji szacuje się na około 120.000,00 zł, a wspólnoty obecnie nie stać na ich wykonanie. Wskazał przy tym, że regularne opłaty na rzecz wspólnoty wnoszą właściciele ok. 40% powierzchni użytkowej, a łączne zadłużenie wobec wspólnoty na 30 września 2011 r. wynosi ponad 34.000,00 zł. Dalej, odwołujący się wskazał, że usterki wymienione w pkt 2 decyzji, stwarzające zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców będą usunięte w listopadzie 2011 r., o czym organ nadzoru budowlanego zostanie poinformowany. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania A. J., decyzją z [...] stycznia 2012 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] marca 2012 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wykonania robót wymienionych w pkt 2 podpunkt a do d oraz w części dotyczącej terminu wykonania robót nakazanych zaskarżoną decyzją w pkt 1 podpunkt a do f, a orzekając w tym zakresie co do istoty wskazał, iż obowiązek nałożony niniejszą decyzją w puncie 1 należy wykonać w terminie 12 miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy podał, iż bezspornym w niniejszej sprawie jest ustalony przez organ I instancji zły stan techniczny obiektu i wynikający z tego faktu ustalony w zaskarżonej decyzji zakres przewidzianych do wykonania robót budowlanych. Konieczności ich wykonania nie kwestionuje również strona odwołująca się, powołując się wyłącznie na niemożność ich wykonania z powodów finansowych. Zauważając powyższe organ dostrzegł, iż brak środków finansowych nie zwalnia zobowiązanego od konieczności utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym, a co za tym idzie - z wykonania obowiązków nakładanych przez nadzór budowlany. Następnie, organ II instancji zgodził się z zarzutem odwołania, iż w określeniu terminu wykonania robót organ I instancji popełnił omyłkę, bowiem większy stan zagrożenia powodowało niewykonanie robót wskazanych w pkt 2 zaskarżonej decyzji, dla których przewidziano termin 1 roku niż robót wskazanych w pkt 1, dla których przewidziano okres 1 miesiąca. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż zobowiązany wykonał obowiązki określone w pkt 2 zaskarżonej decyzji organ stwierdził, iż należało uchylić zaskarżoną decyzję w pkt 2, a w stosunku do pkt 1 zmienić termin na termin 12-miesięczny. W skardze na ww. decyzję z [...] stycznia 2012 r. skarżący - A. J. wniósł o jej uchylenie w części w jakiej odnosi się ona do pkt 1 decyzji wydanej w sprawie w I instancji. Podniósł w uzasadnieniu skargi, iż wyznaczając termin do wykonania robót organy nadzoru budowlanego powinny kierować się rodzajem nakazanych robót i stopniem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał też, że stwierdzone nieprawidłowości w pkt 1 nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia, jak również w niewielkim stopniu naruszają przepisy techniczno-budowlane. Ustalenie terminu 12 miesięcy dla wykonania szerokiego i kosztownego zakresu robót nie jest terminem realnym i możliwym do zachowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym również z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. -Po pierwsze, powodem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia było stwierdzenie przez Sąd, iż kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 k.p.a. i w konsekwencji również art. 15 tej ustawy, a to wymagało zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przed rozwinięciem powyższego przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. Decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji organu powiatowego z [...] października 2011 r. Zatem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy i stosownie do zasady dwuinstancyjności uregulowanej w ww. art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę załatwioną decyzją organu I instancji, a następnie wydać jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a. Przy czym, wymaga podkreślenia, iż organ ten działając w II instancji zobligowany był wypowiedzieć się w sprawie w takim zakresie, w jakim uczynił to przed nim organ powiatowy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest bowiem zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, nie może też orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. W postępowaniu odwoławczym może dojść jedynie do rozpoznania i rozstrzygnięta sprawy tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym z tą, którą zajmował się organ I instancji. Zauważyć jednocześnie należy iż rodzaje decyzji, jakie może podjąć organ odwoławczy określa wyczerpująco art. 138 k.p.a. Decyzja organu odwoławczego, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi o jego istotnym naruszeniu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w podstawie prawnej wydanej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Przepis ten został wskazany w sentencji orzeczenia, nie został on jednak prawidłowo w sprawie zastosowany. Organ odwoławczy uchylił bowiem w części decyzję I Instancji, a wobec tego na gruncie ww. normy prawnej obowiązany był orzec w uchylonym zakresie, albo co do istoty albo poprzez umorzenie postępowania pierwszej instancji w tej części. Tymczasem zaskarżoną decyzją organ uchylił decyzję I instancji m.in. w zakresie obowiązków nałożonych w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w pkt 2 i w tym zakresie nie wypowiedział się w sentencji orzeczenia, nie zawarł w tej uchylonej części żadnego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał jedynie na to, iż obowiązki określone w pkt 2 decyzji organu powiatowego zostały wykonane. Nie zmienia to jednak tego, że w sentencji zaskarżonej decyzji brak jest odniesienia się organu odwoławczego do decyzji I instancji w pełnym zakresie. Decyzja organu odwoławczego nie wypowiada się bowiem w kwestii określonej w pkt 2 decyzji organu powiatowego. Tym samym Sąd uznał, iż wydane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczenie nie odpowiada żadnemu z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W art. 138 k.p.a. ustawodawca nie przewidział bowiem uchylenia decyzji I instancji w całości lub części, przewidział natomiast możliwość uchylenia decyzji I instancji w całości lub w części i wydania w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy bądź o umorzeniu postępowania pierwszej instancji (v. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Konkludując, zaskarżona decyzja wymagała wyeliminowania z obrotu prawnego, albowiem zawarte w niej rozstrzygnięcie świadczy o naruszeniu przez organ II instancji art. 138 k.p.a. Rozstrzygnięcie to nie odpowiada bowiem żadnemu z rodzajów rozstrzygnięć przewidzianych w ww. artykule, który to wyczerpująco określa sposób zachowania się organu odwoławczego. Nadto, zaskarżona decyzja świadczy o naruszeniu w sprawie także art. 15 k.p.a. z uwagi na to, iż organ II instancji nie wypowiedział się w sprawie w takim zakresie, w jakim orzekł organ I instancji decyzją z [...] października 2011 r. -Po drugie i niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, tj. zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a., w kontekście problemu istotnego dla skarżącego na tym etapie sprawy. Organ wojewódzki wprawdzie, jak wskazał, zgodził się z zarzutami odwołania dotyczącymi terminów wyznaczonych dla wykonania obowiązków nałożonych w pkt 1 i 2 decyzji organu powiatowego z [...] października 2011 r. Jednakże nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że nakaz wykonania szeregu robót budowlanych przewidzianych w pkt 1 decyzji winien być zrealizowany w terminie 12 miesięcy. Uzasadnienie decyzji nie zawiera żadnych wyjaśnień tej kwestii, a tylko ta (co należy podkreślić) pozostawała w sprawie sporna. W konsekwencji nie wiadomo, czym organ kierował się wyznaczając termin roczny na wykonanie obowiązków określonych w 6 podpunktach, o różnym charakterze i różnym znaczeniu dla użytkowników budynku, pociągających łącznie znaczne koszty finansowe (w stosunku do wielkości wspólnoty mieszkaniowej). Przy czym Sąd dostrzega, iż przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obliguje organ do określenia terminu wykonania nałożonych obowiązków, nie oznacza to jednak, iż termin ten ma być wyznaczony w sposób dowolny. Zdaniem Sądu, termin, o którym mowa w ww. art. 66 ust. 1 winien być uzasadniony okolicznościami sprawy. Przy określaniu terminu/terminów organ winien więc brać pod uwagę zwłaszcza rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości i w związku z tym także niezbędność nakazanych robót, a także zakres tych robót, realia finansowe zobowiązanego, jak i możliwość dochowania wyznaczonego terminu. Nic też -zdaniem Sądu- nie stoi na przeszkodzie, aby -z uwagi na ww. okoliczności- dla poszczególnych robót (jeżeli nakaz obejmuje szereg różnych, nie związanych ze sobą), organ rozważał określenie innego termin. Z uwagi na brak jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie, zaskarżoną decyzję także i z tego powodu należało uznać za wadliwą. Analizując sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku skarżącego, Sąd nie orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 ww. ustawy.