VII SA/Wa 811/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka ( spr.), Protokolant Katarzyna Bednarska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] [...] S.A. w I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] Zakładów [...] [...] S.A. w I. kwotę 460 zł ( czterysta sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w I. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Zakładom [...] [...] S.A. pozwolenia na modernizację – remont rurociągu solanki z kopalni w m. G. do [...] Zakładów [...] [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania G. i S. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] maja 1998 r. o pozwoleniu na modernizację rurociągu solanki złożyli G. i S. P.. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] maja 1998 r. W uzasadnieniu podał, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie rurociągu solanki długości 700 m w miejscowości D. zostały ustalone decyzją Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 1998 r. Prawomocną decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] maja 1998 r. zostały wydane w oparciu o decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 1998 r., która w dniu wydania była sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, iż od momentu jej wydania była nieważna. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z nieważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która to z kolei jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu. Skoro zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest z nim również zgodny zatwierdzony projekt zagospodarowania działki i wydane przez organy obu instancji pozwolenie na budowę – czym rażąco naruszony został przepis art. 35 ust 1 pkt 1a prawa budowlanego. Ponadto decyzje obu organów są sprzeczne z art. 33 ust 2 pkt 3 prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów [...] [...] S.A. w I. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o inną nieważną decyzję jest wyjątkowo ciężką wadą tkwiącą w samej decyzji, gdyż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja taka nie może być sanowana, a w związku z tym należy stwierdzić jej nieważność. Organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji, zatem podnoszony zarzut, iż obowiązujący w 1998 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący podstawą wydania decyzji Wójta utracił moc obowiązującą w 2004 r. t.j. po wydaniu rozstrzygnięć przez organ I jak i II instancji pozostaje bez wpływu na wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ II instancji ponownie podkreślił, że przy wydaniu badanych decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa t.j. art. 35 ust 1 pkt 1a i art. 33 ust 2 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły [...] Zakłady [...] [...] S.A. w I. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzeka organ nadrzędny nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zatem w stosunku do decyzji Wojewody organem tym będzie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył przepisy o właściwości rzeczowej, gdyż stwierdził nieważność decyzji także Kierownika Urzędu Rejonowego. Ponadto pomimo, że decyzja dotknięta jest wadą, że skutkuje to jej nieważnością, to jednak ustawodawca, ze względu na pewność i trwałość decyzji administracyjnych przewidział przesłanki których zaistnienie pozwala na funkcjonowanie w obrocie decyzji wadliwych. Przesłankami tymi są upływ czasu oraz wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków. W ocenie skarżącego organ nie dokonał analizy nieodwracalnych skutków. Podstawą wydania decyzji przez Wójta był obowiązujący w 1998 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na mocy ustawy z dnia 23 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ów plan utracił moc obowiązującą, a dotychczas Gmina I. nie uchwaliła nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zachodzi nieodwracalność skutków, gdyż pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję lokalizacyjną, a ta z kolei o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Obecnie nie ma możliwości dokonania czynności w trybie zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie ma takiego planu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż podniesione przez stronę skarżącą. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na podstawie art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zaznaczyć, iż zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ponadto o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie, przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy, ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995/24 poz. 297). Należy ponadto wskazać, iż organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, jest równocześnie uprawniony do stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli również i ta decyzja dotknięta jest nieważnością (zob. teza druga wyroku NSA z 15 czerwca 1992 r., IV SA 218/92 - OSP 1994, nr 9, poz. 162). W treści art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) wskazano, iż właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Ustawodawca wskazał również w art. 127 § 3 k.p.a., iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy a do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z treści art. 5 § 2 ust. 4 k.p.a. wynika natomiast, iż ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o ministrach - rozumie się przez to między innymi kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż zarzuty strony skarżącej w tym zakresie są zupełnie chybione, ponieważ nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie 157 § 1 k.p.a., jak również był uprawniony do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja ta zawierałaby choć jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać jednak należy, iż w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w I. z dnia [...] maja 1998 r. naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw z art. 35 ust 1 pkt 1a i art. 33 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji dnia [...] maja 1998 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w I. zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego [...] Zakładom [...] [...] S.A. pozwolenia na modernizację – remont rurociągu solanki, a także decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Wojewody [...] utrzymującej ją w mocy, było wyeliminowanie z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Wójta Gminy I. z dnia [...] marca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd stwierdza, iż błędnym jest twierdzenie organu jakoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dawało podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była prawomocna i znajdowała się w obrocie prawnym. Stwierdzenie nieważności tejże decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może stanowić wyłącznie przesłankę dla ewentualnego wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2003 r., IV SA 130/02, niepubl.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Dlatego też działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w punkcie I wyroku. Na podstawie art. 152 w/w ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. II wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje podstawę w art. 200 powołanej wyżej ustawy.