VII SA/Wa 811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg P P, M Z i [...] Prezydenta m. [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę [...]- Prezydenta m. [...] 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P P kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz M Z kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 811/18 UZASADNIENIE Wojewoda M decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Instytutu [...], uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., odmawiającą Instytutowi [...], udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego (usługi nauki) wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu wraz z niezbędnymi urządzeniami na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] , a także zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Inwestora, z zachowaniem warunków wskazanych w tej decyzji. Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją nr [...] , z dnia [...] lipca 2017 r. Prezydent [...] odmówił Inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...] . Decyzję odmowną Prezydent [...] uzasadnił tym, iż nie miał możliwości przeprowadzenia wymaganego art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r. zmienił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] stwierdzając nieważność §56 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent [...] wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż obecnie nie istnieją zasady kształtowania zabudowy dla terenu, na którym położona jest nieruchomość, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. W konsekwencji Inwestor, zobowiązany do uzupełnienia braków występującej w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, nie usunął nieprawidłowości polegającej na niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. W następstwie rozpoznania odwołania Inwestora oraz ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że Inwestor spełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a przedstawiona przez Inwestora do zatwierdzenia dokumentacja projektowa spełnia wymogi art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przeprowadzona przez Wojewodę [...] analiza materiału dowodowego wykazała, że projektowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] , uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Wojewoda [...] wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie wskazał, że "stwierdzenie nieważności §56 ust. 2 pkt 1 m.p.z.p. obszaru otoczenia ul. [...] powoduje, iż dla terenu UN1 nie istnieją zasady kształtowania zabudowy, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do uzupełnienia brakujących ustaleń planu, którego uchwalenie jest zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady gminy. W konsekwencji nie jest możliwe zlokalizowanie na terenie UN1 projektowanego budynku (...)." Organ II instancji podkreślił również, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu powiatowego wyrażonym w skarżonej decyzji. Co prawda, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. stwierdzono nieważność §56 ust. 2 pkt 1 ustalającego warunki realizacji inwestycji na terenie działki skarżących, który ustalał zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów nie mniej jednak nie zwalnia to organu z obowiązku dokonania sprawdzeń zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na poparcie swojego stanowiska wskazał szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż interpretacja przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane zastosowana przez organ I instancji rozszerza uprawnienia organu i stanowi naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem. Natomiast wszelka rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, zdaniem Wojewody [...] , byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby naruszenie ustaleń tego planu. W uzasadnieniu wskazał ponadto, że złożony przez Inwestora projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Podkreślił, że do projektu budowlanego dołączono oświadczenia projektantów, potwierdzające, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz z zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany, zdaniem organu posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, w szczególności został zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz pod względem zgodności z przepisami bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wymaganiami ergonomii. W ocenie Wojewody [...] Inwestor spełnił wszelkie wymogi formalne i spełnił wymogi przewidziane w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na powyższą decyzję skargi wnieśli P P, M Z oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...]. P P zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania, niezbędnych do wyjaśnienia zakresu sprawy, które miały istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazał, że organ nie mógł dokonać oceny zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu z uwagi na brak tego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia 22 marca 2018 r. uzupełnił skargę wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na rażące naruszenie prawa. Skarżący doprecyzował, iż zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. oraz art. 15 kpa. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została oparta o wadliwą interpretację orzecznictwa administracyjnego oraz narusza treść art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b., gdyż treść tego przepisu jasno stanowi, że podstawą uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodność projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, podstawą jest zgodność z warunkami zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej przy ul. [...] został uchylony orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2013 r. Skarżący argumentował, że organy postępowania administracyjnego I i II instancji nie mają kompetencji do ustalania miejscowego planu zagospodarowania samodzielnie wedle własnego uznania. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organy nie miały uprawnień do wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż nie miały możliwości, aby zweryfikować przedłożony projekt budowlany z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze z dnia 29 marca 2018r. M Z wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., przez uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]października 2002 r., dalej "mpzp"), w sytuacji gdy po stwierdzeniu nieważności § 56 ust. 2 pkt 1 mpzp dla jednostki planistycznej UN 1 nie zawiera zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy), elementarnego i obligatoryjnego elementu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym brak jest możliwości stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami mpzp, w konsekwencji brak było możliwości zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę; 2. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy w postaci: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie dostatecznie stanu faktycznego, a w szczególności: (a) brak poczynienia ustaleń w zakresie zgodności planowanej inwestycji z pozostałymi ustaleniami mpzp, w szczególności brak ustaleń w zakresie spełnienia wymogu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej oraz innych ustaleń mpzp, (b) błędne ustalenie, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami mpzp; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez (a) niewskazanie faktów, na których organ II instancji oparł się przy uznaniu, że planowana inwestycja jest zgodna z mpzp, (b) brak uzasadnienia w zakresie odtworzenia z mpzp "matrycy" będącej podstawą do oceny zgodności planowanej inwestycji z mpzp, tj. brak odtworzenia inwestycji dopuszczalnej przez mpzp, (c) brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, w tym brak przytoczenia przepisów prawa, w tym prawa miejscowego (mpzp), które pozwoliły na uznanie, że planowana inwestycja jest zgodna z mpzp, a także (d) brak należytego wyjaśnienia przesłanek dla których organ II instancji uznał, że w zw. ze stwierdzeniem nieważności §56 ust. 2 pkt 1 mpzp na nieruchomości Inwestora możliwa jest dowolna zabudowa; 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa. W skardze z dnia 29 marca 2018r. Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m. [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie: art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie kompleksowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, - naruszenie: (a) art. 35 ust 1 pkt 1 p.b. poprzez niezbadanie zgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (b) art. 35 ust. 3 p.b. poprzez nienałożenie na Inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. a w konsekwencji (c) naruszenie art. 35 ust. 4 p.b. poprzez wydanie decyzji wobec Inwestora, który nie spełnił wszystkich wymagań formalnych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Inwestor wniósł o oddalenie skarg. Sąd na podstawie art. 113 § 2 p.p.s.a. połączył skargi P P, M Z i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą VII SA/Wa 811/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływa na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skargi P P i M Z zasługują na uwzględnienie. Skarga wniesiona przez Skarb Państwa podlega zaś oddaleniu z uwagi na brak interesu prawnego do jej wniesienia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018r., uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017r., odmawiającą Instytutowi [...] , udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego ( usługi nauki) wraz z łącznikiem i przebudową budynku istniejącego, miejsc postojowych na poziomie terenu wraz z niezbędnymi urządzeniami na działce nr ew. [...] , położonej przy ul. [...] , i zatwierdzająca przedłożony projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem Inwestora . W sprawie niniejszej istotnym jest, że opisana wyżej nieruchomość na której zaprojektowana została sporna inwestycja tj. dz. Nr [...] przy ul [...] stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Instytutu [...]. Teren na którym zaplanowane zostało objęte zaskarżoną decyzją przedsięwzięcie , znajduje się w całości w obrębie działania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...]. Niemniej § 56 ust.2 pkt.1 wskazanej uchwały został wyeliminowany z obrotu prawnego mocą prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 kwietnia 2013r. , który stwierdził jej nieważność w części stwierdzającej , że " ustala się zachowanie istniejących budynków z dopuszczeniem ich remontów, rozbudowy i wymiany przy zachowaniu istniejących gabarytów". Trafnie zatem zarzucono w skargach , że w chwili orzekania przez organy obu instancji jak również obecnie dla omawianego terenu lokalizacji inwestycji nie istnieją zasady kształtowania zabudowy określone art. 15 ust.2 pkt.6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. Stosowanie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane , przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu. Wskazać wobec powyższego należy, że organ architektoniczno – budowlany nie posiada kompetencji do samodzielnego wyinterpretowania i uzupełnienia brakujących zapisów planu w części objętej orzeczeniem o stwierdzeniu ich nieważności przez Sąd. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy , brak stosownych zapisów planu uniemożliwia tym samym ocenę zgodności rozwiązań projektowych pod tym kątem i uzasadnia wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec braku zapisów planu odnośnie zasad kształtowania zabudowy na działce przeznaczonej pod realizację planowanej inwestycji, jedynym sposobem sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym ładem przestrzennym , stosownie do obowiązku wynikającego z art.35 ust.1 powinna być , zdaniem Sądu, jego weryfikacja z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy wynika jednakże, że o wydanie wskazanej decyzji inwestor nie występował. W sytuacji bowiem, gdy nie obowiązuje dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym organ powinien badać w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania danego terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw. Podkreślić należy , że m.in. NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2017r. sygn. II OSK 1345/15 wskazał jednoznacznie , że " w przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu, o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Tym samym, zdaniem Sądu, organ rozpoznający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, powinien wezwać Inwestora do jego uzupełnienia , w trybie art. 35 ust.3 prawa budowlanego poprzez przedłożenie stosownej decyzji o warunkach zabudowy, a w przypadku jej nieprzedłożenia, wydać decyzję odmowną . Dokonując oceny okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami , nie posiada w badanym postępowaniu legitymacji strony. Przymiot ten Skarb Państwa utracił bowiem z chwilą oddania stanowiącej jego własność nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Z datą dokonania powyższego wszelkie uprawnienia strony przeszły na użytkownika wieczystego i są atrybutem posiadanego przez ten podmiot prawa. Mając to na uwadze Sąd uznał pozostałe zarzuty skarg , za wtórne wobec zasadniczego powodu dokonanego rozstrzygnięcia. Na marginesie Sąd zauważa, że orzecznictwo powołane przez organ ocenić należy jako nieadekwatne do okoliczności faktycznych sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.