VII SA/Wa 813/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę wydaniu decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji Prezydenta [...] z [...] czerwca 2015 r. Nr [...], znak:[...]. Z akt sprawy wynika, że [...] lutego 2015 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek o wydanie pozwolenia na remont budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Pismem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków i zastrzeżeń. Kolejnym pismem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Prezydent [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), prowadzone postępowanie administracyjne do czasu uzyskania stanowiska [...] Konserwatora Zabytków. W dniu [...] maja 2015 r. do Urzędu [...] wpłynęło postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] maja 2015 r. nr [...] uzgadniające w części pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a w części dotyczącej robót wewnątrz ww. budynku, umarzające postępowanie. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent [...] podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. I dalej, Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Wojewoda [...] pismem z [...] października 2016 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Następnie, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 7, w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: Prawo budowlane) oraz w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 2.500 zł za 5 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...], na rzecz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] Północ zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewody [...] wniósł w terminie Prezydent [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2017 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu za dzień wszczęcia postępowania przyjął datę [...] lutego 2015 r., tj. dzień wpływu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę do Urzędu Dzielnicy [...] (z uwzględnieniem liczenia początku terminu zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a.). Następnie, od okresu trwania postępowania administracyjnego Wojewoda [...] odliczył okres 65 dni wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane oraz 40 dni (od [...] kwietnia do [...] maja 2015 r. z tytułu zawieszenia postępowania administracyjnego). Organ wojewódzki przyjął, że całe postępowanie trwało 110 dni, natomiast po odjęciu ww. dni ocenił, że Prezydent [...] dopuścił się 5 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (110 - 65 - 40 = 5), które skutkuje karą pieniężną w wysokości 2.500 zł. Wojewoda [...], w swoim rozstrzygnięciu, nie znalazł jednocześnie żadnych innych okoliczności, które podlegałyby odliczeniu od okresu trwania całego postępowania na podstawie art. 35 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. GINB stwierdził, że Wojewoda [...] słusznie orzekł o przedmiocie zwłoki Prezydenta [...] w rozpatrzeniu ww. wniosku o wydanie pozwolenia na remont budynku. Organ ten stwierdził też, że to opieszałość Prezydenta [...] w podejmowanych działaniach miała decydujący wpływ na przekroczenie terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, do wydania pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie. Wskazał, że zawiadomienie z [...] kwietnia 2015 r. o wszczęciu postępowania, Prezydent [...] wydał dopiero w 63 dniu po wpływie wniosku do organu. W tym dniu zostało też podpisane wystąpienie do [...] Konserwatora Zabytków oraz wydane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Podjęcie ww. czynności dopiero w 63 dniu po wpływie wniosku świadczy o nieprzestrzeganiu przez Prezydenta [...] ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Prezydent [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie skarżącego ww. postanowienie narusza art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że czas trwania postępowania to 110 dni, w tym okres zawieszenia postępowania to 35 dni, podjęcie postępowania z doręczeniem wnioskodawcy w dniu [...] czerwca 2015 r., wyniosło łącznie 46 dni; (110 - 46 = 64 dni). Zatem, w terminie wydano decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto, powiadamianie stron na każdym etapie postępowania jest zasadą k.p.a. i wymogiem ustawowym i jest to też czynność, która zgodnie z wymogiem art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego może podlegać odliczeniu od terminu 65 dni, jako jedna z czynności przewidzianych przepisami prawa. Żaden przepis prawa nie reguluje obowiązku niezwłocznego wydania decyzji, po podjęciu zawieszonego postępowania z urzędu, zatem tego typu postępowanie nie powinno być przedmiotem wymierzenia kary finansowej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. Nr [...], znak: [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 2.500 zł za 5 dni zwłoki w wydaniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.. Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Zważyć więc należy, że zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Przy czym, w myśl art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Dostrzec jednocześnie trzeba, że nałożony w przytoczonym przepisie obowiązek wydania w 65 - dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nadto, określenie ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę, ma stanowić gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Zatem, wniosek złożony w tym przedmiocie powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika: z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnych działań organu powodujących przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się cyt. powyżej art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że 13 lutego 2015 r. (data wpływu do Prezydenta [...]) Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wniósł o wydanie pozwolenia na wykonanie remontu ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W związku z tym, że przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków, pismem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent [...] wystąpił, na podstawie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, do [...] Konserwatora Zabytków o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] maja 2015 r. do Urzędu [...] wpłynęło postanowienie z [...] maja 2015 r. nr [...] wydane przez [...] Konserwatora Zabytków, uzgadniające w części pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a w części dotyczącej robót wewnątrz ww. budynku, umarzające postępowanie. Z akt sprawy ponadto wynika, że Prezydent [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., prowadzone postępowanie administracyjne, do czasu uzyskania stanowiska [...] Konserwatora Zabytków, a następnie, postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. Dalej, Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zatem, postępowanie to trwało od [...] lutego 2015 r. i zakończyło się wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2015 r., a więc: 110 dni. Zauważyć przy tym należy, że wniosek inicjujący to postępowanie nie zawierał braków formalnych, a wobec tego, to w dacie jego wpływu do właściwego organu, doszło do wszczęcia postępowania, a nie w dniu [...] kwietnia 2015 r., kiedy to organ wydał pismo zawiadamiające o wszczęciu postępowania w tej sprawie. Przy czym, na mocy art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, należało od ww. okresu (110 dni), odliczyć okres zawieszenia postępowania, a więc: 40 dni (od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] maja 2015 r.). Stwierdzić jednocześnie trzeba, że na mocy ww. art. 35 ust. 8, nie zachodziła podstawa do odliczenia od okresu trwania przedmiotowego postępowania, żadnego innego okresu tego postępowania. Sąd wyjaśnia przy tym, że do czynności, o jakich mowa w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania, czy też zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, a także: okresu oczekiwania na doręczenie korespondencji stronom. Brak jest bowiem podstaw do odliczenia na podstawie ww. art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, terminów wszystkich tych czynności organu, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych nadzwyczajnych działań; są to czynności konieczne do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym, a jako takie – winny się one mieścić w maksymalnym czasie postępowania o wydanie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien więc tak zorganizować przebieg postępowania, aby zakończyć je w przewidzianym, ustawowym terminie, bez zbędnej zwłoki. Jedynie sytuacje wyjątkowe powinny skutkować przedłużeniem ustawowego terminu, a będą to takie, które uniemożliwiają organowi administracji architektoniczno-budowlanej, pomimo podejmowanych działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania administracyjnego - wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich nie sposób jednak zaliczyć oczekiwania organu na doręczenie stronom postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (tym bardziej jeśli zważy się, że postanowienie to jako nietamujące, nie ma charakteru zaskarżalnego), czy: na doręczenie stronom zawiadomienia informującego o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. W konsekwencji, należało przyjąć, że decyzja z [...] czerwca 2015 r., została wydana z przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o 5 dni. Za ten też okres należało na podstawie tego przepisu orzec o wymierzeniu organowi kary pieniężnej. Takie też ustalenia poczyniono w niniejszej sprawie, kierując się przy tym prawidłową wykładnią art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. W konsekwencji, zasadnie Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] wymierzył z urzędu Prezydentowi [...] karę pieniężną w wysokości 2.500 zł, uznając, że ten dopuścił się 5-dniowej zwłoki w wydaniu ww. decyzji. Z tego też powodu Sąd uznał, że tak zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie nie narusza prawa, w szczególności: art. 35 ust. 6 pkt 1 i ust. 8 Prawa budowlanego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo bowiem obliczyły okres nieuzasadnionej zwłoki w wydaniu przez Prezydenta [...] decyzji z [...] czerwca 2015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na wykonanie remontu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., bo zasadnie wskazały, że w przedmiotowej sprawie doszło do 5 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. GINB prawidłowo zaś analizując sprawę dodał, że powstała zwłoka w wydaniu decyzji przez Prezydenta [...], nie była skutkiem nadzwyczajnych i niezależnych od tego organu okoliczności, a wynikiem jego opieszałego działania, skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie organ ten wydał po upływie 63 dni od wpływu wniosku (nie podejmując w tym czasie żadnej czynności). W świetle takich okoliczności za całkowicie chybioną należało uznać argumentację strony skarżącej wskazującą na to, że bezzwłoczne wydanie decyzji po podjęciu postępowania, skutkowałoby naruszeniem w sprawie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Podobnie, bo jaki chybiony, należało też ocenić zarzut skargi nawiązujący do funkcjonującego systemu rejestru wniosków i decyzji, w celu kontroli terminowości wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę, który to nie zasygnalizował w tym przypadku przekroczenia terminu (na marginesie można jedynie dostrzec, że system taki może być pomocny dla ustalenia terminowości wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale na pewno nie ma charakteru wiążącego w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę, na podstawie ww. art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego). Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w okolicznościach sprawy, prawa nie narusza. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.